Abstract
Introduction
Les statistiques sont souvent utilisées pour justifier des politiques sociales ou en évaluer les effets. Elles sont considérées comme donnant une assise objective aux arguments avancés, par leur mesure d’une réalité sociale qui leur préexisterait. Toutefois, de plus en plus de travaux, et notamment ceux d’Alain Desrosières, portent sur l’articulation entre l’histoire cognitive des instruments statistiques et leur histoire politique et sociale. A une même époque peuvent aussi coexister, pour mesurer des phénomènes présentés comme identiques, plusieurs instruments, dont les usages, en particulier en termes de politiques sociales, correspondent à des visions distinctes du phénomène étudié et des personnes concernées, vision qui préside au choix de leur utilisation mais qu’ils contribuent également à construire et à renforcer. « Cette distinction [entre différents instruments et procédures d’usage] peut être lue non seulement du point de vue des outillages techniques, qui sont très différents, mais aussi des acteurs sociaux et des professionnels qui les promeuvent, des publics visés et des stratégies argumentatives » (Desrosières, 2008, tome I : 18). On en étudie ici un exemple particulier, celui des populations dites « sans abri ».
Depuis les années 1980 se sont développées, d’abord aux États-Unis, puis en Europe, diverses méthodes statistiques afin d’enquêter les personnes privées de logement, de façon exhaustive ou par échantillon 1 . Elles diffèrent par leurs objectifs exprimés (évaluation régulière des politiques publiques, étude à visée sociologique, enquête épidémiologique), la complexité de leur méthode statistique (du dénombrement de rue aux dernières méthodes d’enquête auprès de populations difficiles à joindre : capture-recapture, échantillonnage indirect avec pondération par le partage des poids), l’identité et la dimension spatiale de l’institution commanditaire ou qui réalise l’enquête (niveau national ou local) et les moyens financiers mis en œuvre. Dans le texte qui suit, on se concentre sur la façon dont les personnes sans abri, rough sleepers pour les anglais – terme dont la définition précise fluctue d’une enquête à l’autre mais qui désigne de façon plus ou moins restreinte ceux qui passent la nuit dans un lieu non prévu pour l’habitation – sont enquêtées ; on essaiera, en s’inspirant des travaux d’Alain Desrosières (2008, tome I : 41), de rapprocher les outils, les façons de penser la société, et les politiques visant à agir sur celle-ci, du moins en ce qui concerne la fraction de la société qui nous intéresse ici 2 .
Formes d’État et outils statistiques
Dans un article de décembre 2000, Alain Desrosières s’intéresse aux « particularités des modes de description statistique, spécifiques aux différentes configurations historiques de relations entre l’État et le marché » (p. 3). Il présente cinq configurations typiques des façons de penser le rôle de l’État dans la direction de l’économie, en précisant que ces configurations peuvent être entremêlées dans les situations concrètes : - l’intervention directe, dont l’« État ingénieur » à la française est une modalité, a besoin de données statistiques « comparable[s] à l’information indispensable au général d’une armée » (p. 5) : des mesures de la production, de la consommation, des équipements, et des données démographiques ; - le libéralisme classique, dans lequel l’existence de la statistique « est presque paradoxale pour l’État libéral pur » (p. 5) ; - l’État providence, une nouvelle forme d’État associée aux idées d’assurance et de protection des travailleurs, qui, au tournant du 20è siècle en France, se construit en même temps qu’une nouvelle façon de faire des statistiques, reposant sur des échantillons représentatifs ; - le keynésianisme, qui « assigne à l’État une responsabilité dans le pilotage macroéconomique d’une société dont le caractère marchand n’est cependant pas contesté » (p. 3), un rôle que l’État remplit en s’appuyant sur la comptabilité nationale, et les modèles macroéconomiques ; - enfin, le néo-libéralisme, qui « envisage un État prenant appui sur les dynamiques microéconomiques, en les orientant éventuellement par des systèmes d’incitations » (p. 3). Dans cette forme d’État, « Les lieux d’action, de décision, et par là de production et d’usage de l’information, sont nombreux et reliés entre eux de façon variée. Les domaines considérés comme relevant d’une responsabilité collective sont multipliés (…) Dans chaque cas sont élaborées et négociées simultanément des modalités de jugement et de mise en forme statistique de ces problèmes, des répartitions des responsabilités entre les différents acteurs, des façons d’évaluer a posteriori les actions publiques, et de transformer celles-ci en fonction de ces évaluations (p. 10)
On s’appuiera sur cette analyse pour lire les diverses façons de bâtir des connaissances statistiques sur les sans-abri.
Les dénombrements de rue dans les grandes villes - Un instrument d’évaluation des politiques
Les dénombrements de rue, réalisés localement, de nuit, en général par des autorités locales et/ou des organismes d’aide aux sans-domicile (voir Tableau 1), ont pour but l’évaluation des politiques envers les personnes sans-abri, ou (lorsqu’ils sont organisés uniquement par des organismes d’aide) cherchent à attirer l’attention du grand public et des autorités sur ce « problème social ». Les autres personnes privées de logement, qu’elles soient hébergées par un service d’aide, en squat, ou hébergées par un tiers, ne sont pas prises en compte par ces enquêtes, quoique dans certains cas il existe un dénombrement des services d’hébergement collectifs, la même nuit. De tels dénombrements sont réalisés en Angleterre, à Madrid, Barcelone, Budapest, New York, etc. Du point de vue de la méthode, il s’agit de découper la ville en aires dont chacune est confiée à une équipe d’enquêteurs, associant généralement des membres du grand public à des bénévoles des associations et/ou des travailleurs sociaux en contact avec les personnes de la rue. Quelques variantes existent : la ville peut être découpée en aires dont certaines sont systématiquement parcourues, d’autres seulement si elles sont sélectionnées dans un tirage qui tient compte de l’opinion d’experts (police, associations, etc.) sur la plus ou moins grande présence de sans-abri dans cette aire. A New York (Hopper et al., 2008), le dénombrement est complété par des opérations de couverture : des « faux sans-abri » sont déployés afin d’estimer la proportion de personnes dormant dans la rue mais non enquêtées ; une enquête complémentaire est faite le lendemain auprès des utilisateurs des distributions de repas, pour savoir dans quelle mesure le lieu où ils dormaient la nuit précédente était ou non accessible aux enquêteurs (Marpsat, 2009a). Les doubles comptes et les omissions, dont ces deux opérations tentent de prendre la mesure, sont en effet deux des principales difficultés méthodologiques de ces dénombrements.
Les dénombrements de rue
Un premier exemple est tiré du dénombrement de rue à Budapest. Tous les ans, le dénombrement y est mené par l’équipe de recherche du BMSKI 3 . Quoique créé par la municipalité, le BMSKI a un degré d’autonomie, car il est en partie financé par contrats (dont certains avec la Commission Européenne) et collabore pour le dénombrement avec une grande association, Menhely Alapitvany (Association pour l’Hébergement). Les objectifs du dénombrement sont de sensibiliser l’opinion, les médias, les autorités locales et les services statistiques officiels à la dimension du problème et d’obtenir des chiffres sur lesquels appuyer des demandes de financement des services d’aide : « Recueillir de l’information à leur sujet [il s’agit des sans-abri] peut aider de diverses façons : susciter l’intérêt et le débat public tout au long de la préparation, du dénombrement lui-même et de la publication des données ; fournir de l’information afin de planifier et d’organiser les services d’aide aux sans-domicile […] ; renforcer les communautés, les patrouilles de voisinage, les médias – afin de former l’opinion publique […] ; exercer une pression sur le gouvernement afin qu’il développe des politiques sociales et s’attaque au problème des sans-abri […] ; mesurer l’effet de certaines politiques […] ; faire du lobbying au niveau européen […] » 4 (Transnational Homeless Survey Working Group (2007) Guide to Counting Rough Sleepers 5 disponible à http://www.feantsa.org/files/indicators_wg/working_group_sept_2007/Guide_to_counting_rough_sleepers.doc).
Un autre exemple est celui des dénombrements de nuit conduits annuellement en Angleterre, et particulièrement à Londres. Ils sont réalisés par les autorités locales (quoique inscrits dans une stratégie nationale) afin d’évaluer la politique consistant à diminuer drastiquement le nombre de rough sleepers : « En 1998 le Premier Ministre s’est donné pour cible que d’ici à 2002, le nombre de sans-abri soit réduit d’au moins les deux tiers à partir du niveau de l’époque qui était 1.850. […] Les progrès vers la réalisation de la cible sont mesurés par des dénombrements au cours d’une nuit, dans les zones où il y a un problème de sans-abri connu, ou suspecté. » 6 (Communities and local government, Guidance on Evaluating the Extent of Rough Sleeping. 2007 Revision). Cette politique est associée à une campagne visant à dissuader les associations de procurer des aides qui pourraient faciliter la vie dans la rue, comme de distribuer de la nourriture ; et à dissuader le public de donner de l’argent aux mendiants. Rappelons qu’en Angleterre il existe un statut de priority homeless, des sans-domicile prioritaires pour un relogement et définis par la loi (Marpsat, 2009b), les autres dépendant de l’action des associations pour un hébergement.
L’indicateur utilisé pour évaluer le programme est donc le nombre de personnes trouvées lors d’un décompte réalisé une nuit donnée (en général entre minuit et 6 heures du matin) dans des zones définies à l’avance comme lieux où dorment les sans-abri. Il ne s’agit pas de parcourir l’ensemble du territoire anglais, ni d’effectuer une comparaison à champ géographique constant. Ainsi, pour l’ensemble de l’Angleterre, le nombre de zones au départ du programme était de 130 7 . En 2009, 76 zones publient des résultats, pour un total de 464 sans-abri. En effet, « de moins en moins de zones réalisent des dénombrements étant donné qu’il n’est pas nécessaire de dénombrer les sans-abri si leur nombre dans la zone est peu élevé » 8 et qu’il n’est pas nécessaire de réaliser une opération de dénombrement si l’estimation des autorités locales est inférieure à 10 9 . Si les autorités locales pensent avoir identifié une nouvelle zone (par exemple à la suite d’un déplacement des personnes dormant dehors), elles doivent le signaler à la Rough Sleepers Unit [puis à la division de Communities and Local Government qui l’a remplacée] avant d’y entreprendre d’elles-mêmes un décompte.
Ne doivent être comptées que les personnes endormies, ou tout au moins couchées et installées pour la nuit (bedded down), dans l’espace public ou dans des lieux non prévus pour l’habitation (ce qui est plus restrictif que dans d’autres villes où des recensements de nuit sont également organisés, comme New York, Budapest, Madrid, etc.) : « Les personnes qui dorment ou sont installées pour la nuit, en plein air (comme dans la rue, sous un porche, dans un parc ou un arrêt d’autobus) ; les personnes dans des bâtiments ou d’autres endroits non prévus pour l’habitation (comme les granges, les remises, les parkings [fermés], les voitures, les bateaux à l’abandon, les gares, les abris de fortune) » 10 .
Ne doivent pas être comptées les personnes dans les campings ou d’autres lieux destinés aux loisirs, celles qui sont connues pour dormir habituellement dehors mais sont absentes le jour du décompte, celles qui ne sont pas installées mais errent dans la zone, les endroits dont on voit qu’on y a dormi mais qui sont vides de leurs occupants. Les personnes observées en train de boire ou de mendier, même si elles ont une couverture ou un sac de couchage, ne doivent pas être comptées, sauf si elles sont couchées au moment du dénombrement. Un formulaire séparé est destiné à des personnes sur lesquelles les enquêteurs auraient des doutes, par exemple celles dormant dans un bâtiment en mauvais état (derelict building) ou dans des tentes en dehors d’un camping (tents away from campsites). Du fait que, selon les règles établies par la Rough Sleepers Unit (RSU), les personnes dénombrées ne doivent pas être interrogées, il est impossible de les distinguer de touristes éventuels. La décision de les inclure ou pas dans le décompte est donc remise à plus tard (« Si les personnes chargées du dénombrement hésitent à compter ou non quelqu’un, on doit leur dire d’enregistrer cette personne sur le formulaire fourni séparément en détaillant sa situation, de telle sorte qu’on puisse ensuite évaluer s’il convient ou non de la compter. Ceci peut inclure, par exemple, des personnes dormant sous une tente hors d’un camping qui peuvent être sans domicile mais peuvent aussi être des touristes, ou des personnes dormant dans un bâtiment abandonné). » 11
L’une des premières Peer Reviews européennes s’est déroulée à Londres en 2004 et portait sur cette politique de réduction du nombre des sans-abri (détaillée en annexe ci-dessous). Les Peer Reviews sont des sortes de séminaires rassemblant des experts des pays de l’Union (administrations, chercheurs, associations) et destinés à diffuser les « bonnes pratiques » dans le cadre de la « méthode ouverte de coordination » (MOC). Le pays qui héberge la Peer Review propose un programme, ici la RSU et les dénombrements associés, comme modèle de bonne pratique à fortement recommander après discussion par les experts invités. Dans ce cas précis, l’auteur de ces lignes, qui participait à la Peer Review, a trouvé qu’il s’agissait davantage de faire la promotion d’une pratique nationale que de mettre en place un débat rigoureux sur les avantages et les inconvénients des différents modes d’évaluation du nombre de sans-abri. Dans le compte rendu officiel 12 , les dénombrements de nuit sont d’ailleurs qualifiés de « la méthode la plus efficace pour évaluer l’évolution du nombre de sans-abri » 13 , appréciation qui résulterait d’une « évaluation indépendante ». Utilisés pour mesurer l’évolution dans le temps du nombre des sans-abri d’une partie d’un pays, ces dénombrements pourraient devenir la base d’un indicateur visant à comparer les pays entre eux, dans le cadre du benchmarking, que l’on peut juger comme une compétition entre pays membres classés dans un palmarès à l’aide d’indicateurs chiffrés. Par ailleurs, cette démarche s’appuie sur et contribue à constituer une vision des personnes « de la rue » comme population à part, radicalement différente des personnes logées mais aussi des autres personnes sans logement, que ces dernières vivent dans un service d’hébergement, en squat ou chez des connaissances.
En 2010, une modification de la méthode de décompte employée met en lumière la fragilité de ces estimations et révèle ainsi leur véritable utilisation, comme outil de communication plus que comme outil d’évaluation.
Jusqu’en octobre 2010, selon la méthode exposée précédemment, le dénombrement ne se déroulait ni sur l’ensemble du territoire anglais, ni à champ géographique constant, puisqu’il n’y avait obligation de dénombrer dans un borough que s’il contenait au moins 10 rough sleepers : ainsi, en 2009, sur 326 boroughs, 76 ont fourni un chiffre (contre 130 au départ du programme) pour un total de 464 personnes.
Ensuite, la méthode subit deux modifications principales, officiellement justifiées par le désir que la nouvelle estimation « permette une analyse claire de l’évolution dans le temps et assure que les chiffres publiés donnent une image complète des niveaux du sans-abrisme en Angleterre »
14
: - Avant octobre 2010, on comptait seulement les personnes endormies ou couchées et installées pour la nuit. Désormais, on compte aussi celles « sur le point de se coucher ». - A partir d’octobre 2010, tous les boroughs ont obligation de fournir un chiffre (pas seulement ceux ayant plus de 10 sans-abri), mais pas de dénombrer dans la rue. En automne 2010, seuls 42 boroughs ont fait un dénombrement de rue. Les autres une estimation. La nouvelle méthode conduit à 1.768 sans-abri, et on retrouve presque les 1.850 de 1998.
Par ailleurs, le Department for Communities and Local Government ne fournit plus de personnel pour veiller à la qualité du dénombrement, cette responsabilité étant reprise par l’association Homeless Links et ses bénévoles.
Il est intéressant de regarder les résultats du décompte de juin 2010, juste après le changement de gouvernement de mai 2010 (le conservateur Cameron succédant au travailliste Brown) : dans un premier temps, avec l’ancienne méthode, 70 boroughs ont opéré un dénombrement pour un total de 440 personnes ; puis, dans le cadre d’une expérimentation méthodologique, les 256 autres ont donné une estimation de 807 personnes, donc au total 1.247 sans-abri. C’est à l’issue de ce changement expérimental qu’une consultation publique fut menée, en particulier auprès des autorités locales et des organismes d’aide, et conduisit à l’adoption de la nouvelle méthode. Quel guide pour une politique peut apporter un tel mode d’estimation quand les variations de la méthode font passer les effectifs estimés de 440 à 1.247 personnes (près de trois fois plus) ?
Quelle que soit la méthode adoptée, l’association de ces dénombrements avec des politiques sociales et répressives décrites plus haut, ainsi que la vision des sans-abri qui les accompagnent, nous semblent correspondre à ce qu’Alain Desrosières appelle un État néo-libéral, pour deux raisons principales. La première, liée à la statistique, repose sur cette notion d'un indicateur qu'on va appliquer pour mesurer les progrès attribués à cette politique, puis pour se mesurer aux autres pays, dans le cadre du benchmarking, des peer reviews, etc. : une préoccupation de compétitivité qui déborde de la gestion des entreprises sur la gestion de l'État (Bruno, 2008) ; la seconde, du côté de la politique sociale et des mesures répressives, se fonde sur ce que certains considèrent comme un gouvernement des comportements individuels (McNaughton, 2008 : 25-26), où les individus sont considérés comme responsables de leurs difficultés et où l'action publique porte surtout sur la façon d'orienter les conduites par le type d'information et d'incitations distribuées (aides à l'hébergement des sans-abri associées à des opérations de répression diverses envers ceux qui restent à la rue, incitation des associations à ne pas distribuer d'aide qui faciliterait la vie dans la rue, comme les repas, et incitation des particuliers à ne pas donner aux mendiants, etc.).
Les recensements des sans-abri - Une affaire civique où tout le monde compte
Peu d’instituts nationaux de statistique pratiquent des dénombrements des sans-abri au niveau national. Dans le cadre des recensements de la population, la France, le Royaume-Uni et les États-Unis en sont trois exemples. Les trois instituts mettent en avant un argument de type civique, bien résumé dans la devise adoptée par l’Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE) pour l’une des campagnes du recensement, « tout le monde compte ». Les trois instituts précisent, dans des termes proches, que ces dénombrements ne prétendent pas fournir un « bon chiffre », mais répondent à l’obligation légale qui est faite à l’institut 15 . En effet, les chiffres du recensement sont ceux qui font foi pour de nombreux règlements et dispositifs, concernant, par exemple, les élections et les subventions aux collectivités locales. Les statisticiens américains justifient ainsi l’opération spécifique qu’ils appellent, en 2000, Service Based Enumeration (SBE) : « Le but du dénombrement s’appuyant sur les services d’aide est de procurer aux personnes qui n’ont pas un logement ordinaire une occasion d’être incluses dans le recensement » (McNally, 2002: 1) 16 . Dans des termes proches, le Special Enumeration Team Manager du recensement anglais exprime que la méthode qu’étudie son équipe « permettra de donner aux sans-abri l’occasion de remplir un questionnaire, ce qui est notre obligation dans le cadre des règles régissant le recensement » 17 .
Comme les dénombrements de rue dans certaines villes qui sont décrits plus haut, ces dénombrements nationaux présentent des risques de doubles comptes et d’omissions, que les statisticiens essaient de réduire ou au moins d’estimer. Deux difficultés supplémentaires se présentent : l’ampleur de l’opération (dans l’ensemble du pays), son coût (les instituts nationaux ne pouvant s’appuyer sur des bénévoles comme cela est fait dans le cas des dénombrements de rue). La méthode proprement dite connaît quelques variantes. La France réalise tous les cinq ans un recensement diurne sur deux jours du mois de janvier, les lieux où trouver des sans-abri étant repérés au préalable avec l’aide des associations et centres communaux d’action sociale. En 2001, l’Angleterre et le Pays de Galles ont réalisé un dénombrement de nuit, similaire aux dénombrements locaux décrits au début de cet article ; l’Office for National Statistics (ONS), jugeant que le coût était important pour des résultats peu probants, a cherché une nouvelle méthode pour 2011, et a enquêté les usagers des services d’accueil de jour, dont une partie est sans abri. De façon ironique, la forte diminution du nombre de distributions de repas destinés aux sans-abri, conséquence de la politique qui consistait à réduire les aides susceptibles de faciliter la vie à la rue (cette même politique que les dénombrements de nuit locaux sont destinés à évaluer), a pour conséquence que l’ONS ne peut approcher les sans-abri dans ces lieux de distribution de repas, comme le font, par exemple, les statisticiens américains. Ces derniers, dans l’opération nommée Service Based Enumeration, recensent plus généralement les personnes sans domicile (homeless, au sens de « passant la nuit dans un service d’hébergement ou un lieu non prévu pour l’habitation »), en enquêtant, la nuit de référence, dans les services d’hébergement et dans des lieux extérieurs repérés auparavant avec l’aide des associations ; s’y ajoute une enquête diurne auprès des personnes utilisant les distributions de repas, fixes ou mobiles. Selon le Bureau du Census, « L’opération de dénombrement s’appuyant sur les services d’aide a été conçue pour approcher directement les personnes faisant usage de ces services parce qu’on peut les manquer dans l’opération traditionnelle de dénombrement des logements et des communautés. Toutefois, s’il était important de mettre en œuvre cette opération, il est important de comprendre que ses résultats ne fournissent pas un décompte de la population sans domicile. […]. Les membres du Census Bureau et les autres experts s’accordent généralement sur le fait qu’établir un décompte des sans-domicile demanderait des méthodes d’enquêtes détaillées s’adressant spécialement à cette population. » 18 (Smith et Smith, 2001: 2).
A cette opération devaient être associés, d’une part, un effort pour supprimer les doubles comptes à l’aide d’un identifiant ; d’autre part, un calcul de pondérations visant à compenser la sous-estimation venant du fait qu’une personne n’utilise pas forcément les services tous les jours (donc peut-être pas le jour où passent les services du recensement). Mais les éléments nécessaires à cette correction n’ont pas pu être recueillis de façon fiable, et elle n’a pas été appliquée en fin de compte. Quant à l’identifiant élaboré, il n’était pas non plus toujours utilisable (Marpsat, 2009a).
Dans ces trois cas de dénombrement national par des instituts de statistique, le sans-abri est alors vu comme un citoyen mais son manque d’accès aux droits est passé sous silence, en dehors du droit à remplir un bulletin de recensement. Contrairement à ce qui se passe dans le cas de dénombrements locaux des sans-abri dans la rue, dans les recensements nationaux la totalité de la population 19 est dénombrée, les sans-abri devant l’être comme les autres ; c’est leur situation particulière qui conduit à adopter les méthodes de collecte différentes, puisqu’on ne peut pas envoyer ou déposer des bulletins à leur domicile.
Signalons qu’en France, autour de 2005-2011, le gouvernement et particulièrement les ministres du logement successifs souhaitent disposer d’un recensement des sans-abri afin d’évaluer leur action, qu’il s’agisse de mettre au point des méthodes spécifiques ou d’utiliser à un niveau local le recensement de l’INSEE, qui ne s’y prête pas. En effet, il est de la responsabilité des communes et sa réalisation est assez hétérogène ; par ailleurs, il serait difficile de le conduire tous les ans sinon tous les six mois, comme demandé.
Les enquêtes auprès des utilisateurs des services d’aide - Les sans-abri et la continuité des situations de logement
A la différence des dénombrements, locaux ou nationaux, étudiés ci-dessus, il s’agit d’enquêtes statistiques sur échantillon. Ces enquêtes, complexes du point de vue statistique, se déroulent auprès des personnes utilisatrices de services d’aide, ce qui permet d’affecter une pondération à chaque individu (chose impossible si on sélectionne au hasard des personnes dans la rue, étant donné qu’on ne peut calculer leur probabilité d’appartenir à l’échantillon). La question des doubles comptes, qui se pose dans les dénombrements exhaustifs, devient celle des différences de probabilité d’être sélectionné dues à une intensité plus ou moins grande d’utilisation des services 20 . Les équipes qui ont réalisé ces enquêtes ont mis au point, utilisé et contribué à améliorer des méthodes de sondage indirect du type time-location sampling (TLS), avec des pondérations compensant ces probabilités de sélection inégales. On obtient ainsi un échantillon représentatif. Une méthode assez fréquemment employée pour calculer ces pondérations est celle du partage des poids généralisée (generalized weight share method) (Ardilly et Le Blanc, 2001 ; Brousse et al., 2006 ; Lavallée, 2002 et 2007 ; Marpsat et Razafindratsima, 2010).
La complexité et le coût de ces enquêtes, qui nécessitent des enquêteurs professionnels bien formés (et non des bénévoles, ni même des agents recenseurs qui n’ont qu’une formation assez courte), ne permet pas de les conduire fréquemment et en particulier de les utiliser pour élaborer des indicateurs de suivi d’une politique.
Les sans-abri ne sont touchés par ces enquêtes que s’ils sont utilisateurs des services enquêtés ; il faut alors arbitrer entre augmentation des types de services enquêtés (repas, mais peut-être aussi accueils de jour, vestiaires, équipes mobiles…) et l’alourdissement du questionnaire, puisqu’il faut connaître la fréquentation de ces services pour pondérer l’échantillon, alourdissement qui peut entrainer des non-réponses. Un compromis fréquent est de limiter les types de services à deux ou trois et d’effectuer des enquêtes locales complémentaires (par exemple, auprès des services itinérants) afin d’étudier la couverture des enquêtes nationales (Marpsat et al., 2004).
Deux caractéristiques de ces enquêtes contribuent à expliquer la vision des sans-abri qui leur est généralement associée. D’une part, cette méthode permet de collecter des questionnaires longs, et donc de recueillir non seulement des caractéristiques socio-démographiques des personnes interrogées, mais aussi le détail de leur situation actuelle et de leurs trajectoires, même si les différentes équipes peuvent diverger quant à leurs préoccupations et leur interprétation du phénomène (accent sur les facteurs individuels ou contextuels, intérêt pour la prévalence des troubles mentaux, etc.) ; Laporte et Chauvin (2010 : 29-31) évoquent d’ailleurs les accusations réciproques de « psychologisation de l’exclusion sociale » et de « sociologisation de la maladie ». D’autre part, les sans-abri ne sont pas les seuls utilisateurs de ces services : on y trouve aussi non seulement les autres sans-domicile (ceux qui sont hébergés par un service d’aide), mais aussi d’autres personnes sans logement personnel (en squat, logés chez des amis ou des parents) et des personnes disposant de leur propre logement, mais trop pauvres pour le conserver sans l’appui des services d’aide. Une partie importante de ces personnes sont passées elles-mêmes par la rue. Ceci conduit à une vision des sans-abri comme occupant une situation transitoire, en continuité avec les autres situations (précaires) de logement (Clanché, 2000). S’appuyant sur les données de l’enquête nationale menée en France en 2001 (SD2001), Gaël De Peretti (2006) conclut ainsi une étude des trajectoires des enquêtés au cours de l’année précédant l’enquête : En outre, l’idée de parcours parfois chaotique des « sans-domicile » avec de multiples changements de domicile est renforcée. Enfin, la notion de « continuum de situations » du sans-abri au logement ordinaire est confortée : la frontière est, en effet, mouvante entre sans-abri, sans-domicile au sens restreint, sans-domicile au sens large et locataire pauvre.
Au-delà des sans-abri, ces enquêtes sont porteuses à des degrés divers, et plus ou moins explicites, de deux types de vision des sans-domicile : comme usagers/consommateurs des services d’aide (une vision qui se répand par exemple dans les publications de la FEANTSA, avec la notion de concurrence des services, de qualité, etc.) et, dans une approche sociologique inspirée de celle de Simmel (lorsqu’il définit les pauvres), selon laquelle les personnes sans domicile peuvent être définies comme celles qui sont assistées en tant que sans-domicile par les service d’aide, ou que ces services cherchent à joindre même s’ils n’y parviennent pas toujours (pour les sans-abri qui restent à l’écart de ces services d’aide). En effet, selon Simmel (1908 : 98 de la traduction de 1998) : Ce n’est qu’à partir du moment où ils sont assistés – ou peut-être dès que leur situation globale aurait dû exiger assistance, bien qu’elle n’ait pas encore été donnée – qu’ils [les pauvres] deviennent membres d’un groupe caractérisé par la pauvreté. Ce groupe ne demeure pas uni par l’interaction de ses membres, mais par l’attitude collective que la société, en tant que tout, adopte à leur égard.
Dans une optique de politiques sociales, ce type d’enquêtes est souvent associé à des préoccupations concernant non seulement l’amélioration des conditions de vie actuelles des personnes sans-domicile et de leur accès aux droits (soins de santé, prestations pour lesquelles ils sont éligibles, droit de vote), mais aussi à la prévention de ce phénomène, puisque l’étude des parcours permet de mettre en évidence certains facteurs liés à la situation de sans-domicile (comme le passage par le placement en foyer ou en famille d’accueil pendant l’enfance, etc.) En revanche, cette représentation des sans-abri comme occupant une situation transitoire est reprochée aux responsables de ces enquêtes par d’autres acteurs, qui relèvent la durée de cette situation pour certaines des personnes concernées, et la nécessité de mesures particulières les concernant. Ainsi Pascal Noblet écrit, dans son ouvrage Pourquoi les SDF restent dans la rue (2010 : 79-80) : « Vouloir présenter la situation des sans-domicile uniquement sous l’angle du continuum conduit à faire l’impasse sur la situation des personnes qui n’ont plus du tout accès au logement. »
Selon les équipes qui les conduisent, les enquêtes auprès des utilisateurs des services d’aide se divisent en deux catégories : d’une part, le service public de statistiques ou des instituts de recherche publics ou à but non lucratif ; d’autre part, les équipes comportant une association ou un organisme d’aide, soit comme commanditaire de l’enquête, soit comme participant à son déroulement. Le type de conclusions et de recommandations faites peut varier entre ces deux catégories d’enquêtes.
Les enquêtes du système public
Dans les pays où elles existent, les premières enquêtes de ce type ont été réalisées par les services statistiques de l’État (aux Etats-Unis, en France, en Espagne, pour les enquêtes nationales), des instituts de recherche publics (l’INED en France), des universités (l’Université Complutense de Madrid en Espagne), ou encore, aux États-Unis, des non-profit research organisations comme la Rand Corporation, l’Urban Institute et le Research Triangle Institute, qui font partie des think tanks 21 décrits dans (Medvetz, 2009). Les toutes premières de ces enquêtes ont été montées au niveau local, aux États-Unis, dans les années 1980, avant d’être reprises nationalement. Elles nécessitent un partenariat avec les associations et autres organismes d’aide aux sans-domicile, qui participent à des comités de pilotage, par exemple, mais ces organismes restent extérieurs aux équipes.
En se limitant aux enquêtes nationales, on peut citer ainsi l’enquête auprès des utilisateurs des services d’hébergement et de restauration (SD2001) en France 22 , la National Survey of Homeless Assistance Providers and Clients (NSHAPC) conduite aux États-Unis en 1996 par le Census Bureau et exploitée essentiellement par l’Urban Institute, l’Encuesta sobre las personas sin hogar (EPSH-2005) de l’Instituto National de Estadistica (INE) et de l’Instituto Vasco de Estadística (EUSTAT) en Espagne. Les questionnaires sont longs et détaillés, portant à la fois sur les conditions de vie actuelles, la santé, et les trajectoires familiales, professionnelles et résidentielles. Même si elles permettent d’établir des estimations du nombre de personnes sans domicile ou sans abri, leurs objectifs premiers sont d’améliorer les connaissances sur les interactions entre différents facteurs, en particulier la situation présente et le passé, ou la situation sur le marché du travail et celle sur le marché du logement : « On a étudié les caractéristiques sociodémographiques (sexe, âge, durée de résidence en Espagne, nationalité, effectifs), le logement (fréquentation, type de logement, caractéristiques, trajectoire et recherche), la relation avec l’emploi, la situation économique, la formation, la santé, les liens avec la famille et le passé familial, l'utilisation des services sociaux et la relation avec la justice » 23 (site de l’INE à http://www.ine.es). Dans la préface du numéro spécial d’Économie et Statistique consacré à l’enquête française, Marie-Thérèse Join-Lambert conclut que SD2001 « a permis des avancées importantes dans la connaissance des mécanismes de l’exclusion et des ‘turbulences’ qui rejettent en marge des sociétés développées de nouvelles couches de population. »
Ces enquêtes correspondent à une approche de la situation des personnes sans logement dans le cadre d’un État « social » proche de ce qu’Alain Desrosières appelle l’État-providence, ce qui se traduit par l’accent mis à la fois sur le présent et sur les parcours, et par le souci d’une action publique visant à améliorer la situation des sans-domicile, mais aussi à la prévenir. Toutefois, les acteurs divers ne se jettent pas toujours sur les résultats. A propos de l’enquête française SD2001, Marie-Thérèse Join-Lambert ajoute, « On ne peut que regretter que les acteurs politiques et sociaux, les médias, l’opinion tardent à se saisir de ces analyses, qui invitent à l’adoption de problématiques nouvelles d’analyse et d’action, plus collectives, et moins exclusivement centrées sur les individus et leurs comportements » (Join-Lambert, 2006 : 12-13.). Ce décalage entre la vision de la société portée par ces enquêtes et l’État néo-libéral actuel conduit à se poser la question du devenir de ce type d’investigations. Ainsi, les États-Unis n’ont pas réalisé de nouvelle enquête nationale depuis 1996, les données jugées nécessaires à la conduite des politiques concernant les sans-abri étant fournies par des dénombrements de nuit locaux, décrits plus haut, ou par les fichiers de gestion des associations, portant sur les utilisateurs des services d’aide (cette dernière méthode étant celle promue par la Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec les Sans-abri, la FEANTSA ; voir Brousse, 2005). Le dénombrement de New-York correspond à cette préoccupation : « Il est demandé aux autorités locales d’inclure des estimations du nombre local de sans-domicile lorsqu’elles adressent une demande de financement dans le cadre du programme Continuum of Care de l’US Department of Housing and Urban Development (HUD) » 24 (Hopper et al., 2008). Les statisticiens espagnols ne pensent pas renouveler leur enquête dans l’immédiat, et si l’INSEE l'a fait en 2012, le financement de l’enquête n'est pas allé de soi.
Le développement de partenariats bureaux d’études / associations / organismes publics - Une pluralité d’objectifs
Enfin, en lien avec la difficulté actuelle à réunir des fonds suffisants, qui nécessite de rassembler de nombreux partenaires, il se développe en France des études d’un type intermédiaire qui associent instituts de recherche publics et/ou instituts de sondages privés, associations ou autres organismes d’aide, et autorités locales ou organismes nationaux (forme jusque-là davantage développée dans d’autres pays européens comme le Royaume-Uni, où les chercheurs travaillent fréquemment pour les associations). Ambitieuses sur le fond, complexes du point de vue statistique, ces études ont des objectifs multiples comme leurs partenaires : mieux comprendre la situation des personnes interrogées, mais aussi appuyer le lobbying ou justifier les décisions, et augmenter la visibilité de l’organisme d’aide commanditaire, qui par ailleurs est en compétition avec d’autres pour les crédits distribués par l’État et pour les dons des particuliers.
Ce rôle renforcé des organismes d’aide (en général des associations) en tant que commanditaires d’enquêtes est l’un des indices de l’accroissement de la visibilité médiatique des associations et de la reconnaissance de leur statut d’expert par les pouvoirs publics et les médias (Lochard et Simonet-Cusset, 2003 et 2005), parfois en concurrence avec le monde académique 25 pour la légitimité à parler de la pauvreté (Brousse, 2005). Cette évolution doit être resituée dans le contexte d’un affaiblissement du rôle des syndicats depuis les années 1980 et du remplacement du thème des inégalités par ceux de la pauvreté et de l’exclusion, que portent ces associations. Le développement de l’expertise associative fait aussi partie d’une stratégie de communication pour mobiliser l’ensemble de la société sur les questions qui préoccupent les associations. Assurer les dons et subventions qui permettent leur fonctionnement fait aussi partie des objectifs.
L’entrelacs dans les situations concrètes des configurations ou des formes d’Etat, relevé par Alain Desrosières, est sans doute à l’œuvre ici, où l’on retrouve l’une des caractéristiques qu’il attribue au type d’Etat néo-libéral et aux informations statistiques associées : la multiplication des lieux d’action, de décision, mais aussi de production et d’usage de l’information.
L’enquête OSC/FNARS et l’enquête Samenta
On traitera ici de deux exemples : l’enquête OSC/FNARS de 2001, auprès des utilisateurs des services d’accueil, d’hébergement et d’insertion proposés par les associations adhérentes à la FNARS, a été réalisée à la demande de la FNARS et pilotée par Serge Paugam à l’Observatoire sociologique du changement (un laboratoire de la Fondation Nationale des Sciences Politiques et du Centre National de la Recherche Scientifique) ; l’enquête Samenta, auprès des personnes utilisant les services d’hébergement, de distributions de repas et d’accueil de jour, a été conduite en 2009 par l’Observatoire du Samusocial de Paris et l’INSERM, à partir d’une demande de la Préfecture et de la Mairie de Paris qui souhaitaient une estimation des troubles psychiatriques et des addictions chez les personnes sans domicile en Ile-de-France.
L’enquête OSC/FNARS s’intitule « Personnes en détresse » et porte principalement sur les ruptures sociales, comme l’indique le titre du rapport, Détresse et ruptures sociales, publié en 2002. Elle s’appuie sur de nombreux partenaires, que ce soit au niveau du financement (Direction Générale de l’Action Sociale ou DGAS, Direction de l’administration pénitentiaire, Direction Générale de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Construction ou DGUHC, Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés, Plan urbanisme, construction, architecture ou PUCA), ou d’un appui méthodologique et de conseils (DREES, INSEE, ONPES). Elle étudie « les trajectoires, les potentialités et les représentations des usagers des services d’accueil, d’hébergement et d’insertion » en « prêtant attention à ce que disent les personnes interrogées sur elles-mêmes » avec « l’hypothèse que la dimension subjective de l’expérience individuelle pouvait expliquer la rupture elle-même ou du moins aider à sa compréhension sociologique ». En termes de politiques sociales, cette importance des ruptures conduit à souligner « le défi important que doivent relever toutes les structures d’accueil, d’hébergement et d’insertion et les limites inévitables de l’action » (Paugam et Clémençon, 2002 : 61.) Il n’y a pas de recommandations explicitement détaillées dans le rapport, mais l’introduction (signée par la FNARS) évoque l’utilisation de l’enquête pour alimenter la réflexion des adhérents sur les points suivants : « Comment modifier nos pratiques ? », « Comment obtenir les moyens pour accompagner ces personnes ? », « Comment faire prendre en compte ces analyses par les politiques publiques ? », « Comment progresser encore dans notre compréhension de ces parcours et notre respect de ces concitoyens ? », « Quelles actions à promouvoir en terme de prévention ? » (Paugam et Clémençon, 2002 : 1).
L’enquête Samenta a pour thème « la santé mentale et les addictions chez les personnes sans logement personnel d’Île-de-France ». Elle réunit des financeurs multiples : le Haut Commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté et à la jeunesse, l’Institut de Veille Sanitaire (InVS), la Direction Générale de la Santé, la Région Île-de-France, l’Institut National de Prévention et d’Éducation pour la Santé (INPES), la préfecture de Paris, l’Observatoire National de la Pauvreté et de l’Exclusion Sociale (ONPES), et la mairie de Paris. Elle repose sur la même méthode d’échantillonnage que les enquêtes de l’INED ou SD2001 de l’INSEE, dépassant donc la prise en compte des utilisateurs d’une seule association. Ses objectifs sont (Laporte et Chauvin, 2010 : 25) : (…) d’abord d’estimer la prévalence des principaux troubles psychiatriques présentés par les personnes sans logement personnel, ainsi que la prévalence des addictions : alcool, drogues illicites et médicaments détournés de leur usage, en termes de dépendance et de consommations à risque. Notons que la méthodologie de l’étude, basée sur un échantillon aléatoire, permet d’estimer – avec une marge d’erreur elle-même quantifiable – le nombre de personnes atteintes de ces troubles en Île-de-France au cours de la période d’étude. Elle permet également d’estimer le nombre de personnes sans logement personnel en Île-de-France utilisant les services.
Si le rapport OSC/FNARS n’évoque pas de recommandations, celui de Samenta les place tout au début, sur plusieurs pages (15 à 21). Elles portent pour l’essentiel sur la prise en charge des personnes atteintes de troubles psychiatriques, mais aussi sur les investigations complémentaires possibles, en particulier pour mieux connaître la situation des non francophones. La lettre d’information aux enquêtés annonce que « cette enquête permettra de mieux connaître les problèmes rencontrés par les personnes interviewées et ainsi d’améliorer si besoin l’offre de soins et de services, y compris l’hébergement. » Par opposition, l’argumentaire de l’enquête INSEE/INED EMSA2009 26 était plus retenu (ou plus réaliste) : « Cette étude n’aura pas de conséquence immédiate sur la vie des gens que nous rencontrons, mais nous espérons que les associations et les pouvoirs publics utiliseront les résultats pour améliorer les conditions de vie des personnes. »
C’est probablement la participation d’organismes d’aide qui permet des préconisations précises ; par exemple, dans le cas de Samenta, sur l’accouchement et le suivi des femmes immigrées vivant à l’hôtel 27 (Laporte et Chauvin, 2010 : 16-17).
Samenta, comme la plupart des enquêtes de ce type, replace les situations sans abri dans le continuum des autres situations, même si les recommandations précisent que le repérage et la prise en charge des personnes souffrant de troubles psychiques parmi celles qui dorment principalement dans l’espace public nécessitent des aménagements tenant à leurs conditions de vie particulières. Si on peut lire page 16 que « Parmi les personnes ayant déclaré avoir dormi le plus souvent dans l’espace public dans les douze derniers mois, près d’une sur deux présente un trouble psychiatrique sévère, et un quart un trouble psychotique » (alors que ce n’est le cas que de, respectivement, 27 pour cent et 10 pour cent des personnes vivant dans un centre d’insertion), les auteurs insistent, en particulier en quatrième de couverture, sur le fait que la maladie mentale ne touche qu’une faible proportion des personnes enquêtées.
Conclusion
Les dénombrements de rue, réalisés localement, par des autorités locales et/ou des organismes d’aide aux sans-domicile, ont pour but l’évaluation des politiques envers les sans-abri, ou (lorsqu’ils sont organisés uniquement par des organismes d’aide), cherchent à attirer l’attention du grand public et des autorités sur ce « problème social », afin qu’il soit pris en compte par les politiques publiques. Ils s’appuient sur et contribuent à constituer une vision des sans-abri comme population à part, radicalement différente des personnes logées, mais aussi des autres sans-domicile.
Les instituts nationaux de statistique, qui pratiquent des dénombrements des sans-abri au niveau national dans le cadre des recensements généraux de la population, mettent en avant un argument de type civique (« tout le monde compte ») tout en précisant que ces dénombrements ne prétendent pas fournir un « bon chiffre », mais répondent à l’obligation légale qui est faite à l’institut. L’ensemble de la population étant comptée ou du moins estimée à l’occasion de ces recensements (y compris les sans-domicile hébergés dans divers centres collectifs), avec pour chaque autorité locale un enjeu en terme de subventions et/ou de représentants élus, il s’agit de réaliser pour les sans-abri une collecte séparée en raison de leurs conditions de vie particulières. Ils sont alors considérés comme des citoyens, mais guère au-delà de leur droit à remplir un bulletin de recensement.
Un troisième type d’enquêtes, cette fois-ci sur échantillon, regroupe des enquêtes complexes du point de vue statistique, aux questionnaires détaillés portant sur la situation actuelle mais aussi sur le parcours des personnes interrogées et sur leur accès aux droits. Elles correspondent à une vision des sans-abri, et plus généralement des sans-domicile, comme occupant une situation qui peut n’être que transitoire, dans un continuum de situations de logement, et à une action publique visant à améliorer la situation des sans-domicile, mais aussi à la prévenir. Selon les équipes qui les conduisent, on peut les classer en deux catégories : celles des instituts de recherche publics ou des services statistiques de l’État, et celles où les organismes d’aide non gouvernementaux (associations, etc.) font partie des commanditaires ou de l’équipe responsable. En France, l’apparition récente de ce type d’enquêtes est à relier au rôle croissant des associations comme experts consultés par l’État.
Ces trois types d’enquête « à un moment donné » présentent la même limite : elles ne peuvent renseigner sur les sorties de la situation, même si les enquêtes auprès des personnes utilisatrices des services permettent au moins d’en étudier l’entrée.
Enfin, il faudra suivre le développement d’une autre méthode permettant d’obtenir des données chiffrées sur les personnes sans domicile, celle consistant à centraliser les données de gestion des services d’aide (Brousse, 2005). Comme pour d’autres méthodes décrites ici, les deux écueils principaux en sont l’élimination des doubles comptes (qui doit se faire par un identifiant préservant l’anonymat et construit à partir des données concernant l’utilisateur), et les omissions (particulièrement importantes lorsqu’il s’agit des sans-abri, peu ou non utilisateurs de ces services). En France, cette méthode a été employée au niveau national pour le numéro d’urgence 115, un travail coordonné par la FNARS. Le projet actuel de système d’information associé au Service Intégré d’Accueil et d’Orientation (SIAO) qui doit s’accompagner de la mise en place d’un fichier des sans-domicile faisant appel aux services d’aide, et au niveau international le projet de recueil de données MPHASIS défendu par la FEANTSA, posent des questions sur l’usage qui peut être fait de telles données, même anonymisées (CNIS, 2011), et sur les politiques qui y sont articulées, notamment vis-à-vis des étrangers sans papiers, qu’ils soient exclus des services ou s’excluent eux-mêmes devant l’obligation de donner des renseignements sur leur situation.
Annexe 1
Le contexte de la mise au point des dénombrements en Angleterre
En 1990 28 , le gouvernement conservateur lança un premier programme visant à réduire le nombre de personnes dormant à la rue (sleeping rough) dans le centre de Londres : la Rough Sleepers Initiative (RSI). Dans le prolongement de ce programme, en 1998, le gouvernement travailliste de Tony Blair se fixa pour objectif de diminuer au moins des deux tiers, avant le mois d’avril 2002, le nombre de personnes dormant dans la rue dans l’ensemble de l’Angleterre. Le point de départ était l’estimation de juin 1998, établie à 1.850 personnes pour l’Angleterre, dont 620 dans la métropole londonienne (Greater London). Le programme détaillé pour y parvenir est exposé dans Coming in from the Cold, the Government’s Strategy for Tackling Rough Sleeping (décembre 1999, http://www.communities.gov.uk/documents/housing/pdf/roughsleepersstrategy.pdf). Dès novembre 2001, le gouvernement a jugé avoir atteint cet objectif, puisque le nombre de personnes dormant à la rue en Angleterre était alors estimé à 550.
Les principaux éléments du programme travailliste - La Rough Sleepers Unit
La Rough Sleepers Unit (RSU) a été établie en 1999 au sein du DETR (Department of Environment, Transport and the Regions) afin de coordonner cette action. Pour la métropole londonienne, le budget était de 219 millions d’euros pour trois ans. La stratégie de la RSU repose sur une coordination de l’ensemble des services. Les sans-abri sont contactés par des équipes mobiles : 25 CATs (Contact and Assessment Teams) ont été créées dans des zones clés de Londres et d’ailleurs. Ce sont des équipes multidisciplinaires (comportant, notamment, du personnel compétent sur les questions de santé mentale, de drogue, et sur les difficultés spécifiques aux jeunes) qui sont gérées par le secteur associatif. Chacune a la responsabilité d’une zone à « haute densité » de sans-abri, et elles travaillent en collaboration avec les autres services d’aide et avec la police. Pour être enregistré par une équipe CAT, et accéder ainsi à un centre d’hébergement, il faut généralement avoir été remarqué par une équipe à plusieurs reprises, surtout dans les endroits où il y a beaucoup de sans-abri.
850 nouvelles places ont été créées dans les centres d’hébergement, avec un accès prioritaire pour les personnes ayant dormi dans la rue. Dans un certain nombre de ces centres, boire de l’alcool est autorisé, soit dans certaines pièces communes, soit dans les chambres. Différentes formes d’accompagnement ont été mises en place, du point de vue de la santé physique et mentale, du relogement (avec les TSTs 29 , ou Tenancy Sustainment Teams), de l’instauration de « meaningful activities » variées comme des cours d’informatique, des ateliers d’écriture, de photo... Enfin, les CATs pratiquent le renvoi vers le quartier d’origine, et ne s’occupent que des personnes qui ont un lien local.
Par ailleurs, des actions de prévention ont été entreprises en direction de certains publics qu’on trouve fréquemment dans la rue (les jeunes qui ont été placés, les personnes qui quittent l’armée ou sortent de prison…).
Un dispositif contraignant en parallèle
Les CATs ont une action nettement plus « volontariste » que les services itinérants qui les ont précédées. Comme dit le chercheur Geoffrey Randall, « La nouvelle approche met beaucoup plus d’énergie à persuader les gens qu’il n’est pas acceptable qu’ils restent dans la rue quand un hébergement et un suivi convenables leur sont accessibles » 30 . En particulier, l’idée était qu’il fallait éviter tout ce qui pouvait faciliter le maintien dans la rue, comme les services de distribution de nourriture, considérés comme encourageant les sans-abri à vivre dans la rue (en oubliant qu’ils contribuent aussi à empêcher d’autres personnes de se retrouver sans logement). De même, le public a été la cible d’une campagne visant à le dissuader de donner aux mendiants : il s’agissait de « faire l’éducation du public, afin que les donateurs comprennent que neuf mendiants sur dix ne sont pas sans domicile et qu’une proportion élevée (estimée à 90%) de l’argent donné aux mendiants est utilisée pour l’achat de drogues dures » 31 (Randall et Brown, 2002 : 45).
Par ailleurs, un dispositif policier s’est déployé parallèlement, non pas à destination des sans-domicile, mais visant les « conduites anti-sociales » ; c’est-à-dire, en particulier, la mendicité, l’usage de la drogue et la consommation d’alcool sur la voie publique. Il est aussi donné le « choix » entre être emprisonné et entrer dans un programme de désintoxication. Il n’est pas possible de mesurer quelle proportion des sans-abri ont modifié leurs pratiques, et par exemple ont changé d’emplacement, en raison de cette action policière.
Évolution récente
En 2002, la RSU devint le Homelessness Directorate qui lui-même vit ses attributions reprises au sein du Department for Communities and Local Government (anciennement l’Office of the Deputy Prime Minister, ODPM) par la Homelessness and Housing Management Programme Division (HHMP). En 2008, le gouvernement travailliste de Gordon Brown introduit le programme No One Left Out: Communities Ending Rough Sleeping, avec le but de supprimer ce phénomène d’ici 2012 (date des Jeux Olympiques qui doivent se dérouler à Londres). Dans la capitale, ce programme se combine à la London Housing Strategy du maire de cette ville.
Les consignes pour effectuer un recensement de rue, publiées en 1997 sous le titre Guidance on Evaluating the Extent of Rough Sleeping and Developing a Strategy, ont été révisées en 2007 (avec le titre abrégé Guidance on Evaluating the Extent of Rough Sleeping – 2007 Revision), puis ont subi une révision drastique en 2010 (voir ci-dessus) ce qui a eu pour conséquence d’élever le chiffre des sans-abri jusqu’à un niveau proche de celui de 1998.
Annexe 2
La montée des associations dans le rôle d’expert
Les grandes associations caritatives, souvent d’origine confessionnelle, ou une fédération d’associations comme la FNARS (Fédération Nationale des associations d’Accueil et de Réinsertion Sociale), produisent leurs propres rapports, recherches et statistiques, largement repris dans les médias. La spécificité de leur action en direction des personnes défavorisées conduit les associations à renforcer les travaux sur l’exclusion et la pauvreté, dans leurs rapports portant essentiellement sur les personnes à qui elles viennent en aide : par exemple, les rapports annuels du Secours Catholique et de la Fondation Abbé Pierre, les études de l’Observatoire du Samusocial 32 de Paris, les résultats des différentes enquêtes commanditées par la FNARS.
Ce rôle d’expert trouve particulièrement à se mettre en scène dans des lieux de concertation multipliés, où peuvent se rencontrer, entre autres, administrations, chercheurs et associations. L’Observatoire National de la Pauvreté et de l’Exclusion Sociale est ainsi venu s’ajouter, en 1998, à la suite de la loi contre l’exclusion, à d’autres lieux déjà existants comme le Conseil National de l’Information Statistique (CNIS), le Conseil Économique et Social (CES), le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées (1992), le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (1992), etc. De telles structures existent aussi, sous des formes diverses, au niveau régional. L’impact des associations se traduit par exemple à travers leur influence déclarée sur les décisions en matière de politiques sociales. Ainsi Martine Aubry, alors ministre de l’Emploi et de la Solidarité, cite plusieurs associations et tout particulièrement ATD Quart Monde (voir aussi Lahire, 1999 : 39) dans son discours à l’Assemblée Nationale à l’occasion de la première lecture du projet de loi sur les exclusions (5 mai 1998).
Footnotes
Financement
Cette recherche n'a reçu aucune subvention spécifique de tout organisme de financement dans le secteur public, commercial ou sans but lucratif.