Abstract
Das vorliegende Schwerpunktheft von Transfer befasst sich in erster Linie mit der Frage, wie mit Arbeit und Beschäftigung befasste internationale Organisationen ihre Analysen und grundsatzpolitischen Empfehlungen für die Förderung gut funktionierender Arbeitsmärkte neu bewertet haben. In den vergangenen fünf Jahren war das Thema „Die Zukunft der Arbeit” bestimmend für die Arbeitsprogramme der meisten dieser internationalen Institutionen. Die Einschätzung, sich mit den veränderten Strukturen des Arbeitsmarktes auseinandersetzen zu müssen und politische Empfehlungen und Reformvorschläge erneut auf den Prüfstand stellen zu müssen, ist in erster Linie auf eine neue Situation zurückzuführen, die durch die fortschreitende Digitalisierung der Wirtschaft, Prognosen über eine ausufernde Automatisierung und den Aufstieg der so genannten Plattform-Ökonomie entstanden ist. Diverse Analysen haben die massive Vernichtung von Arbeitsplätzen, tiefgreifende strukturelle Änderungen der Arbeitsorganisation und die Entstehung von Arbeitsmärkten vorausgesagt, die Aufgaben statt Jobs vermitteln. Zwar hat die Digitalisierung als Megatrend die Diskussion über den Arbeitsmarkt und seine Analyse dominiert, aber dies ist bei weitem nicht die einzige „Disruption“, die als Schlüsselfaktor für den Wandel genannt werden muss. Die Globalisierung und die Umverteilung der Arbeit, der Klimawandel und der demographische Wandel sind hier ebenfalls extrem wichtige Aspekte. Die Veränderungen im Arbeitsmarkt werden als Risikofaktoren und als Herausforderungen wahrgenommen, da sie zu einer Hybridisierung des Arbeitsmarktes führen. Weitere wichtige Faktoren sind zunehmende Einkommensungleichheiten, die Diversifizierung von Anforderungen und eine steigende Individualisierung von Risiken.
Die Aufgabe der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) besteht darin, die Herausforderungen besser zu verstehen, mit denen Arbeitnehmer sich auseinandersetzen müssen, und dadurch effektiver auf neue zukünftige Anforderungen reagieren zu können. Die IAO-Initiative „Zukunft der Arbeit” hat im Januar 2019 anlässlich des hundertjährigen Bestehens der IAO den Bericht der „Globalen Kommission zur Zukunft der Arbeit” vorgelegt. Der Bericht mit dem Titel „Für eine bessere Zukunft arbeiten” enthält Empfehlungen, wie die IAO ihr Mandat, für soziale Gerechtigkeit zu sorgen, effektiver wahrnehmen kann.
Die IAO ist aber längst nicht die einzige internationale Organisation, die dieses Thema bearbeitet. Im Dezember 2018 hat die OECD die zweite überarbeitete Beschäftigungsstrategie „Gute Arbeitsplätze für alle in einer sich wandelnden Arbeitswelt“ vorgelegt. Diese überarbeitete Beschäftigungsstrategie unterscheidet sich grundlegend von der neu bewerteten Beschäftigungsstrategie aus dem Jahre 2006 und betrachtet Arbeitsplatzqualität und Teilhabe aller als zentrale Handlungsprioritäten. Die Europäische Kommission hat ebenfalls eine neue Festlegung der sozialen Dimension und einen neuen beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitischen Ansatz auf den Weg gebracht, der im November 2017 zur Proklamation der Europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR) und entsprechender Folgeinitiativen geführt hat. Jede dieser Initiativen war eine Antwort auf die sich verändernde Natur der Arbeit und die damit verbundenen gesellschaftlichen Herausforderungen. Jede dieser Initiativen stellt Forderungen wie soziale Inklusion, soziale Gerechtigkeit und Arbeitsplatzqualität in den Mittelpunkt.
Die vorliegende Themenausgabe reiht sich in die Literatur ein, die sich mit diesen Initiativen auseinandersetzt, und stellt die Frage, ob die neuen grundsatzpolitischen Empfehlungen so etwas wie eine Abkehr von den früheren Empfehlungen darstellen. Die Artikel sind insofern thematisch, als sie sich mit spezifischen Fragen wie Tarifverhandlungen, Arbeitsplatzqualität und Sozialschutz befassen. Alle Artikel kommen zu der allgemeinen Schlussfolgerung, dass das bisher vorherrschende Paradigma der Arbeitsmarktflexibilität zwar in Ansätzen in Frage gestellt wird und es die Forderung an die Arbeitsmarktinstitutionen nach mehr Inklusion und Kohäsion gibt, dass dem zugrundeliegenden Narrativ der Anpassung an die Marktkräfte aber weiterhin sehr viel Gehör geschenkt wird.
Der erste Artikel von Stephen McBride und James Watson analysiert die Ende Mai 2018 veröffentlichte überarbeitete OECD-Beschäftigungsstrategie und analysiert, inwiefern es eine Kontinuität oder Diskontinuität im Hinblick auf die beiden früheren Beschäftigungsstrategien gibt, welchen Stellenwert die neuen Themen Arbeitsplatzqualität und Inklusion in der Überarbeitung haben und welchen Beitrag sie darin leisten. Der Artikel stellt die neue Beschäftigungsstrategie in den Kontext der beiden früheren Strategien aus den Jahren 1994 und 2006. Die Autoren sehen durchaus, dass die überarbeitete Beschäftigungsstrategie eine andere Ausgangslage darstellen will, ihr dies aber nicht gelingt, weil sie die Globalisierung und den technologischen Wandel als Selbstverständlichkeit betrachtet und damit die bisherige Auffassung stärkt, der Mensch müsse in die Lage versetzt werden, sich diesem Wandel anzupassen, anstatt den Versuch zu wagen, die bestehenden Märkte zu kontrollieren und zu managen. Der Artikel geht näher darauf ein, dass aufgrund einer nicht richtig durchgeführten Analyse mehrerer Sachverhalte wie der fehlenden Kontrolle der Geldpolitik, der Notwendigkeit zusätzlicher Steuermittel und einer neuen Kräfteverteilung die grundsatzpolitischen Empfehlungen tendenziell weiterhin der Flexibilität Vorrang geben, anstatt nach frischen Alternativen zu suchen. Aus diesem Grund gibt es nach wie vor sich widersprechende Trends. Im Grundsatz kommt der Artikel zu dem Schluss, dass die Beschäftigungsstrategie 2018 zwar den Rahmen der Empfehlungen erweitert, die grundlegende Strategie jedoch völlig unangetastet lässt.
Der zweite Artikel von Agnieszka Piasna, Brendan Burchell und Kirsten Sehnbruch untersucht, ob die Arbeitsplatzqualität im Lichte der vor kurzem verkündeten Europäischen Säule sozialer Rechte inzwischen eine prominente Rolle in der EU-Beschäftigungspolitik spielt. Der Artikel geht der Frage nach, warum es nach wie vor für die Qualität von Arbeitsplätzen nur untaugliche Indikatoren gibt und keine Vorgaben, an denen sich die europäische Sozial- und Beschäftigungspolitik orientieren könnte. Sie gehen davon aus, dass die politischen Auswirkungen von Indikatoren für die Arbeitsplatzqualität nicht nur von der methodischen Qualität und der Datenverfügbarkeit abhängen, sondern auch von der Machtverteilung zwischen den beteiligten Akteuren. Die Arbeitsplatzqualität bleibt ein Bereich mit umstrittener Deutungshoheit, die die Sozialpartner jeweils für sich beanspruchen. Auch soziale und politische Argumente stehen innerhalb der EU-Institutionen im Widerstreit und führen potenziell zu Widersprüchen. Der Artikel bestätigt, dass die ESSR mit ihrem Ziel fairer Arbeitsbedingungen die soziale Dimension in Governance-Strukturen ins Bewusstsein gebracht hat und diese sozialen Aspekte bei den jeweiligen Überarbeitungen der beschäftigungspolitischen Leitlinien weiter gestärkt wurden, das Flexicuritykonzept und die länderspezifischen Empfehlungen zur weiteren Erhöhung der Flexibilität im Europäischen Semester aber nach wie vor Vorrang haben. Abschließend weisen die Autorinnen und der Autor darauf hin, dass begriffliche Klarheit und Durchführbarkeit in der Praxis wichtige Voraussetzungen dafür sind, die Arbeitsplatzqualität zu einem Teil zukünftiger EU-Beschäftigungsstrategien zu machen.
Der dritte Artikel von Roberto Pedersini zeichnet ein Querschnittsbild von sieben internationalen Organisationen und deren Sicht auf die Rolle von Tarifverhandlungen und verbindet diese Analyse mit der Frage, ob sich diese Sicht in den jüngsten überarbeiteten grundsatzpolitischen Empfehlungen geändert hat. Pedersini verwendet einen typologischen Rahmen für eine Funktionsanalyse internationaler Organisationen und befasst sich dabei in erster Linie mit deren Aufgaben, ihrem Expertenwissen, ihrer politischen und technischen Struktur und ihren Beziehungen zur Außenwelt. Der Artikel unternimmt eine explorative Analyse der Standpunkte der untersuchten internationalen Organisationen und kommt zu dem Schluss, dass die meisten internationalen Organisationen nicht von ihren Grundsätzen und ihren Mainstream-Wirtschaftsanalysen abweichen, wenn es um die Rolle von Tarifverhandlungen geht. Es gibt jedoch einige Ausnahmen wie zum Beispiel die Europäische Kommission, die OECD und die IAO. Der Autor stellt fest, dass es offenbar inzwischen eine differenziertere Betrachtung der Rolle der Arbeitsbeziehungen und Tarifverhandlungen gibt. Zurückzuführen ist dies wohl auf die Erkenntnis, dass auch nach mehr als zwei Jahrzehnten Deregulierung des Arbeitsmarktes keines der in Aussicht gestellten Ergebnisse geliefert wurde. Ein weiterer relevanter Faktor ist hier die Erkenntnis, dass Ungleichheit und ihre Folgen auf den Lebensstandard und das Wirtschaftswachstum ein Problem sind und makroökonomische Stabilität in Zeiten finanzieller Instabilität unverzichtbar ist.
In der Special Section befassen sich Christina Behrendt und Quynh Anh Nguyen mit der Debatte, wie Systeme der sozialen Absicherung fester Bestandteil aller Beschäftigungsverhältnisse werden können. Der von der IAO-Initiative „Die Zukunft der Arbeit” inspirierte Artikel greift die laufende Diskussion zu der Frage auf, wie die Veränderungen im Arbeitsmarkt zu einem Problem für die bestehenden Systeme der sozialen Absicherung werden, und beschreibt unterschiedliche Lösungsperspektiven. Der Artikel geht ebenfalls auf innovative Modelle innerhalb der Sozialschutzsysteme ein, um den Herausforderungen atypischer Beschäftigungsverhältnisse wie Plattform-Arbeit und Mehrfachbeschäftigung zu begegnen. Die Autorinnen argumentieren, dass die Zukunft der Arbeit nur dann universell geschützt werden kann, wenn Defizite beseitigt werden und eine Anpassung an die aktuelle Situation erfolgt. Grundsätze wie ein universeller und allen zugänglicher Schutz, Angemessenheit, Übertragbarkeit, Gleichstellung der Geschlechter und gute Governance können für diese Reformagenda zielführend sein.
Ronald Janssen bewertet die OECD-Beschäftigungsstrategie 2018 und weist darauf hin, dass diese zwar explizit das Flexibilitäts-Credo des Arbeitsmarktes in Frage stellt und eine Politik fördert, die im Ergebnis eine nivellierende Wirkung hat, die traditionelle Flexibilitätsausrichtung aber immer noch vorhanden ist. Dieses zweigleisige Narrativ über die Flexibilität führt zu einer widersprüchlichen Politik. Erst die Zeit wird zeigen, welches Narrativ sich hier durchsetzt. Der Autor legt den Gewerkschaften nahe, auf der Hut zu sein und darauf zu achten, dass das neue Flexibilitäts-Narrativ zu seinem Recht kommt.
Der Teil News and Background schließt dieses Schwerpunktheft mit zwei Artikeln zur Zukunft der Arbeit und der Gewerkschaftsbewegung. Søren Kaj Andersen und Nana Wesley Hansen berichten über den jüngsten Zusammenschluss der zwei größten dänischen Gewerkschaften LO und FTF zu einer Organisation mit dem Namen FH. Diese Fusion ist einer der größten Zusammenschlüsse der letzten Zeit, wurde 2018 vorbereitet und formell im Januar 2019 besiegelt, nachdem es jahrelange Überlegungen und Diskussionen zu diesem Plan gegeben hatte. Das wichtigste Ziel dieser Fusion ist die Stärkung der Position der Gewerkschaften und die Lösung finanzieller Probleme. Der zweite Artikel von Anna Spånt Enbuske beschreibt die Ergebnisse einer Umfrage, die von einer der größten schwedischen Gewerkschaften (Kommunal) durchgeführt wurde und bei der es um die Beteiligung der Arbeitsschutzbeauftragten an der Einführung neuer digitaler Systeme und Überwachungssysteme am Arbeitsplatz ging. Die Ergebnisse der Umfrage zeigen, dass diese Arbeitsschutzbeauftragten an Entscheidungen, Planungen und Folgenabschätzungen kaum beteiligt sind, obwohl dies in ihren Zuständigkeitsbereich fällt, da die Einführung dieser Systeme das Arbeitsumfeld betrifft. Die Autorin schlägt Empfehlungen vor, wie die Gewerkschaften die digitale Technik nutzen können, um Tarifverhandlungsstrukturen aufzubauen und Vereinbarungen zu schließen, die den neuen Arbeitsmethoden und dem Wandel in der Arbeitswelt etwas entgegensetzen können.