Abstract
Die zehn Jahre nach der globalen Finanzkrise waren in Europa gekennzeichnet durch eine langsame wirtschaftliche Erholung und durch eine kritische Analyse der zukünftigen ökonomischen Aussichten der Europäischen Union. Diese wirtschaftliche Belebung hat ebenfalls gezeigt, dass es im Arbeitsmarkt ein gravierendes Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage gibt. Während in einigen Ländern und Regionen Arbeitskräfte ein rares Gut sind, wird woanders ein ewiger Kampf gegen die hohe Arbeitslosigkeit besonders bei jungen Menschen geführt. Selbst in den am schnellsten wachsenden Volkswirtschaften halten sich Enklaven der Arbeitslosigkeit, die sich standhaft jeder Beseitigung widersetzen. Das gilt besonders für Arbeitsuchende ohne höheren Bildungsabschluss, und auch der schnelle technologische Wandel schürt dazu die Angst, dass immer mehr Menschen abgehängt werden. All dies hat in zahlreichen Diskussionen zu der Erkenntnis geführt, dass mehr in die berufliche Ausbildung investiert werden muss. Obwohl es einen allgemeinen Konsens darüber gibt, dass sich die Kompetenzanforderungen ändern, gibt es bisher nur wenige in sich schlüssige Empfehlungen, wie sich die Bildungssysteme auf diese neue Situation einstellen sollen. Darüber hinaus gilt, dass zwar der Imperativ der Austeritätspolitik nach und nach durch einen Diskurs über Sozialinvestitionen ersetzt wird, es zahlreichen finanziell ausgebluteten EU-Regierungen aber kaum gelingt, selbst die Bildungsinvestitionen auf dem aktuellen Level aufrechtzuerhalten, geschweige denn, substanzielle neue Investitionen zu tätigen.
Eine Lösung, die das Interesse der mit neuen Qualifikationsanforderungen konfrontierten politischen Entscheider zu Beginn des 21. Jahrhundert gefunden hat, ist – und das mag überraschen – selbst bereits mehr als ein Jahrhundert alt. Das duale System der beruflichen Ausbildung ist ein Bildungsmodell, das Schulunterricht mit der Ausbildung im Betrieb kombiniert. Die Lehrlinge werden als Schüler und als Beschäftigte angesehen und erhalten für ihre Tätigkeit eine Vergütung, die allerdings deutlich unter dem regulären Lohn liegt. Da die Ausbildung in Unternehmen stattfindet, die ihren Qualifikationsbedarf am besten kennen und über die modernsten technischen Ausstattungen verfügen, erwirbt der Nachwuchs genau die Fähigkeiten, die für den Eintritt in den Arbeitsmarkt am relevantesten sind. Das erhöht die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen durch den Zugang von Arbeitskräften mit den Kompetenzen, die diese Unternehmen brauchen, und erleichtert darüber hinaus jungen Menschen den Übergang von der Schule in den Arbeitsmarkt: Mehrere Vergleichsstudien bestätigen, dass Länder mit einem dualen Berufsbildungssystem eine geringere Jugendarbeitslosigkeit aufweisen als Länder ohne dieses Modell. Dieses duale System sorgt außerdem dafür, dass Regierungen nicht so hohe Beträge in die Modernisierung von Ausbildungseinrichtungen investieren müssen, während gleichzeitig ein zuverlässiger Zugang zu Arbeitsplätzen für diejenigen besteht, für die ein höherer Bildungsabschluss keine Option ist. Damit wird die Inklusion von Auszubildenden aus einem weniger privilegierten sozialen Umfeld in den Arbeitsmarkt verbessert.
Während theoretische Studien darauf hinweisen, dass das duale System der beruflichen Bildung eine Antwort auf eine Vielzahl sozialer und wirtschaftlicher Herausforderungen ist, stellt sich die Situation in der Praxis deutlich komplizierter dar. Die duale Ausbildung erfordert ein hohes Maß an Koordination zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor sowie innerhalb des privaten Sektors und auch zwischen den Vertretern der Arbeitnehmer- und der Arbeitgeberseite. Gelingt eine solche Koordination nicht, so kommt es entweder zu einer dramatischen Unterversorgung mit Bildungsangeboten oder zu der opportunistischen Ausbeutung von Lehrlingen als billige angelernte Arbeitskräfte.
Aus genau diesem Grund war die duale berufliche Ausbildung historisch gesehen immer auf einige wenige europäische Volkswirtschaften mit bewährten korporatistischen Institutionen beschränkt. Darüber hinaus sind selbst in diesen Ländern Zweck, Steuerung und Koordinierung sowie Finanzierung der dualen Ausbildung nach wie vor Gegenstand scharfer Auseinandersetzungen. Die bildungs- und beschäftigungspolitischen sowie sozial-integrativen Funktonen des dualen Modells sind häufig nicht umfassend aufeinander abgestimmt, sondern stehen in einem Spannungsverhältnis zueinander, und in welcher Weise diese Spannungen ausgeglichen werden, ist nicht nur von den Überzeugungen und der Einflussnahme örtlicher Akteure abhängig, sondern auch von externen Faktoren. Nicht zuletzt gehört auch der Prozess der europäischen Integration hierzu.
Die europäische Integration beeinflusst die Ausbildungsinstitutionen in den EU-Mitgliedstaaten auf unterschiedliche Art und Weise. Dies geschieht teilweise indirekt als Folge der EU-Marktintegration, die zu einer Veränderung der Anreize für einzelne Unternehmen führen kann. Einige Unternehmen könnten eine geringere Bereitschaft für Investitionen in die berufliche Ausbildung zeigen, weil sie die von ihnen gesuchten Qualifikationen durch die Verlagerung von Unternehmensteilen ins Ausland oder durch den Import qualifizierter Fachkräfte aus anderen Ländern finden. Andere wiederum reagieren auf den erhöhten Wettbewerb mit der Forderung nach einer Reform der Ausbildung, um Niveau und Bandbreite der Kompetenzen von Lehrlingen zu erhöhen. Solche Veränderungen können aber dazu führen, dass sich kleinere Firmen diese Art der Berufsausbildung nicht mehr leisten können oder der Zugang zu dieser Ausbildung für lern- und leistungsschwache Auszubildende erschwert und somit die soziale Funktion der Ausbildung unterlaufen wird. In den vergangenen Jahren hat die EU aber auch auf direktem Wege versucht, Einfluss auf die Bildungsstrategien ihrer Mitgliedstaaten zu nehmen, indem sie das duale System der Berufsbildung in ihren Strategiedokumenten und Förderprogrammen unterstützt und alle Mitgliedstaaten dazu ermutigt, formelle Systeme der Lehrlingsausbildung einzuführen.
In der vorliegenden Ausgabe geben wir einen Überblick darüber, wie unterschiedlich verschiedene europäische Länder ihre Systeme der beruflichen Bildung angepasst und damit auf die mehr oder weniger direkten Auswirkungen der Europäisierung reagiert haben. In der Einleitung geben Vera Šćepanović und Antonio Martín Artiles zunächst eine Übersicht über die Fachliteratur, die sich mit den Vorteilen und Risiken der Systeme der dualen beruflichen Bildung befasst, sowie über die Rolle der EU-Politik bei der Gestaltung der Berufsbildung in den vergangenen Jahrzehnten. Sie beschreiben die relativ neue Begeisterung der EU für das duale System der Berufsbildung, die aber die Bedeutung der institutionellen Koordination, die dieses Modell erst ermöglicht, nicht vollumfänglich anerkennt. Ebenfalls wird nicht gesehen, dass sich andere Elemente der EU-Wirtschafts- und Bildungspolitik eher kontraproduktiv auf die Anreize für eine solche Koordination auf nationaler Ebene ausgewirkt haben. Durch den Hinweis auf die Spannungen zwischen den sozial-, beschäftigungs- und bildungspolitischen Funktionen des dualen Systems der Berufsbildung leitet dieser Artikel inhaltlich zu den Folgeartikeln über, die anhand einzelner oder vergleichender Fallstudien eine Übersicht über jüngste Reformen der dualen Berufsbildung in einer Reihe europäischer Länder geben.
Der erste dieser Artikel, von Patrick Emmenegger und Lina Seitzl, beschreibt die Organisation der systemischen Governance der dualen beruflichen Bildung in Österreich, Dänemark, Deutschland, den Niederlanden und der Schweiz. Das Autorenteam zeigt, wie sogar in diesen „prototypischen” kollektiven Systemen der Qualifizierung und Kompetenzbildung signifikante Unterschiede in den Strukturen der systemischen Governance bestehen. Diese Unterschiede werden in erster Linie im uneinheitlichen Ausmaß der Involvierung der Sozialpartner und besonders der Gewerkschaften auf den einzelnen Governance-Ebenen deutlich. Das Autorenteam kommt zu dem Schluss, dass diese Differenzen auch für Unterschiede im Ausmaß der sozialen Inklusion und der Tiefe und Standardisierung der Ausbildung innerhalb dieser Systeme verantwortlich sind und erklären, warum einige der Systeme eine größere Veränderungsneigung zeigen.
Auf die Bedeutung der Gewerkschaften bei der Entwicklung der Systeme der beruflichen Bildung gehen auch Torgeir Nyen und Anna Hagen Tønder in ihrem Artikel über die berufliche Bildung in den nordischen Ländern ein. Dänemark, Schweden und Norwegen verfügen über starke korporatistische Institutionen, die allgemein als Voraussetzungen für die erfolgreiche Entwicklung von dualen Systemen der Berufsbildung gelten. Trotzdem unterscheiden sich die Modelle des Kompetenzerwerbs in diesen drei Ländern – in Dänemark finden wir ein sozialpartnerschaftliches System, in Schweden ein dirigistisch ausgeprägtes System und in Norwegen ein „hybrides” Modell, das die Rolle der Lehrlingsausbildung innerhalb staatlicher beruflicher Ausbildungsangebote stärkt bei gleichzeitiger enger Beaufsichtigung durch staatliche Behörden. Das Autorenteam führt diese Unterschiede auf die divergierenden Auffassungen innerhalb der nordischen Gewerkschaften über die Eignung der Lehrlingsausbildung zurück, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft zu unterstützen und dabei gleichzeitig soziale Gleichstellung und Inklusion zu fördern.
Das Spannungsfeld zwischen den unterschiedlichen sozialen Funktionen dualer Systeme der beruflichen Bildung ist ebenfalls ein zentrales Thema der Debatten über die laufenden Reformen des bekanntesten Modells der dualen Berufsbildung auf dem Kontinent, wie wir es in Deutschland vorfinden. Simone Haasler zeigt, wie die gleichen Merkmale, die das System zu einem Erfolgsmodell für einen reibungsloseren Übergang von Berufsbildungsabsolventen in den Arbeitsmarkt aufgrund ihrer besonderen beruflichen Qualifikationen gemacht haben, ebenfalls zu einer Segmentierung des Arbeitsmarktes beigetragen haben, durch die sozial benachteiligte Gruppen ins Hintertreffen geraten. Während der duale Bildungsweg seinen Schwerpunkt im verarbeitenden Gewerbe und kommerziellen Dienstleistungen hat, werden frauendominierte Berufsbilder durch eine schulische Ausbildung bestimmt. Zwar beinhalten diese schulischen Ausbildungsprogramme einen hohen Anteil praxisorientierten Lernens, sie sind jedoch längst nicht so erfolgreich wie die dualen Systeme der Berufsbildung, wenn es um einen problemloseren Übergang von der Ausbildung in den Arbeitsmarkt geht. Dieses Problem führt die Autorin auf das fehlende Engagement der Sozialpartner bei der Steuerung der Berufsqualifikationen zurück. Der Zugang zum dualen System der beruflichen Bildung ist nicht nur aus Gender-Gründen ungleich verteilt, sondern basiert zunehmend auf einem hohen Leistungsniveau. Initiativen, junge Menschen mit herausragenden Leistungen für berufliche Bildungsgänge zu gewinnen, haben zu einer besseren Integration der Berufsbildung in die höhere Bildung und zur Entwicklung höherer Abschlüsse innerhalb des dualen Systems geführt, gleichzeitig aber den Zugang für lern- und leistungsschwache Jugendliche mit sozio-ökonomisch problematischem Hintergrund und auch für Flüchtlinge und Migranten erschwert.
Während der derzeitige wirtschaftliche, technologische und demographische Wandel Fragen zur Effektivität und Fairness des deutschen dualen Systems der beruflichen Bildung aufwirft, haben diese Veränderungen in anderen EU-Mitgliedstaaten zur Einführung der Lehrlingsausbildung in bislang dirigistische Systeme der Berufsbildung geführt. Die politische Entwicklung in der EU liefert hierzu einen geeigneten Referenzrahmen sowie materielle und intellektuelle Unterstützung für die politischen Experimente, die Umsetzung ergibt jedoch kein einheitliches Bild. Wie in dem Beitrag von Antonio Martín-Artiles, Andreu Lope, Daniel Barrientos, Benjamí Moles und Pilar Carrasquer über die Einführung eines dualen Systems der Berufsbildung in Spanien gezeigt wird, haben der positive Diskurs über die Lehrlingsausbildung und die Bereitstellung von Ressourcen auf EU-Ebene ein Bündnis zwischen den spanischen Behörden, die wegen der hohen Jugendarbeitslosigkeit im Land in Sorge sind, und deutschen multinationalen Unternehmen gefördert, die an hohen Qualifikationen ihrer Arbeitnehmer interessiert sind und als Push-Faktor für diese Reform gewirkt haben. Gleichzeitig haben die unzureichenden korporatistischen Strukturen und fehlende Erfahrungen mit kollektiven Systemen des Kompetenzerwerbs in Spanien dazu geführt, dass die Umsetzung „dualer” Systeme der beruflichen Bildung extrem fragmentiert und uneinheitlich stattfindet. Das Autorenteam weist nach, dass die Lehrlingsausbildung in der Tat den Eintritt in den Arbeitsmarkt für junge Erwachsene erleichtert, die Zusammenarbeit auf Ebene der Sozialpartner aber eine Herausforderung bleibt.
Der Mangel an Kooperation seitens der Sozialpartner erklärt auch teilweise den misslungen Versuch, die Lehrlingsausbildung in Italien als einen formellen Bildungsweg zu etablieren. In ihrer Analyse der Umsetzung des Systems in Italien kommen Lisa Rustico, Ramona David und Antonio Ranieri zu dem Schluss, dass das beträchtliche Unterangebot an Lehrlingsstellen auf Mängel in der systemischen Governance der Lehrlingsausbildung zurückzuführen ist. Die Sozialpartner sind in die beschäftigungspolitische Dimension der Lehrlingsausbildung involviert, die seit 2015 durch Kollektivvereinbarungen geregelt wird, aber nicht in deren bildungspolitische Dimension. Das bedeutet einerseits, dass die Sozialpartner keinen Einfluss auf Änderungen der Lehrpläne nehmen konnten und diese nach wie vor für die innerbetriebliche Ausbildung nicht geeignet sind, erkennbar z. B. an Diskrepanzen zwischen den Ausbildungsinhalten und den im Arbeitsmarkt nachgefragten und in Kollektivvereinbarungen festgelegten Jobprofilen. Andererseits bedeutet die fehlende Mitwirkung der Sozialpartner bei der Überwachung und Durchführung der Ausbildung, dass die hohen Anforderungen der Ausbildungsverträge nicht systematisch durchgesetzt werden können. Die in hohem Maße dezentrale Struktur des italienischen Bildungssystems erschwert zusätzlich die Koordinationsprobleme innerhalb des dualen Systems, wobei das Autorenteam darauf hinweist, dass viele der Probleme in Italien von Anfang an auch in anderen europäischen Ländern vorhanden waren, die das duale System versucht haben einzuführen. Damit verbunden ist die Warnung, dass diese Defizite bei der Koordination und Überwachung voraussichtlich dazu führen, dass kurzfristige Beschäftigungsziele Vorrang vor der bildungspolitischen Funktion der Lehrlingsausbildung haben.