Abstract
Diese neue “offene” Ausgabe von Transfer enthält fünf Artikel sowie einen speziellen sechsten Beitrag, mit dem wir eine neue Rubrik von Transfer zum Thema “Politische Debatten in der EU” eröffnen. Die Artikel befassen sich mit der Entwicklung der Systeme der Arbeitsbeziehungen in mehreren europäischen Ländern und weisen Gemeinsamkeiten in der Analyse auf. Dabei konzentrieren sich zwei dieser Artikel aus vergleichender Perspektive auf die Frage der Tarifverhandlungen und ihre unterschiedlichen Modalitäten, wobei passenderweise die Analyse der Lohnverhandlungen in den Ländern im Norden Europas den Entwicklungen der Mechanismen der Erweiterung der Tarifverhandlungen in drei Ländern des Südens entgegengestellt wird, darunter Frankreich, das – wenn man so will – beide Ausprägungen des Wohlfahrtsstaates verkörpert. Die beiden anderen Artikel gehen der Frage nach, wie Gewerkschaften in zwei weiteren Ländern (Serbien und Portugal) mit Konflikten umgehen und mehr oder weniger erfolgreich versuchen, Ressourcen zu finden, um die Interessen der Arbeitnehmer geltend zu machen. Aus diesen vier Artikeln wird deutlich, dass trotz aller gemeinsamer Tendenzen die Handlungsmuster der involvierten Partien und besonders der Gewerkschaften weiterhin stark durch die jeweilige nationale Historie beeinflusst werden. Der letzte Artikel greift den Beitrag über die portugiesischen Gewerkschaften und deren Umgang mit der Prekarisierungspolitik von Ryan Air auf und erörtert, wie die Praktiken, die zu prekären Beschäftigungsverhältnissen in Deutschland führen, über Plattformarbeitnehmer und die Welt der digitalen Technologie mit ihrem Umfeld von (Schein-)Selbständigen hinausgreifen und ebenfalls Auswirkungen auf Arbeitnehmer mit normalem Vertragsstatus haben. Der Artikel, der die neue Rubrik zu Debatten über die EU-Politik eröffnet, spricht sich dafür aus, gemeinsame Initiativen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit in Europa zu ergreifen und die Gestaltung der Arbeitszeit den Herausforderungen anzupassen, die auf jeden Bürger in Europa – bedingt durch unvermeidliche Veränderungen – im Laufe seines Lebens und unabhängig von seinem Beschäftigungsstatus zukommen.
Der erste Artikel, von Paul Marginson (Warwick University, Vereinigtes Königreich) und Jon Erik Dølvik (Fafo, Norwegen), diskutiert Entwicklungen bei Tarifverhandlungen in fünf Ländern (Dänemark, Schweden, Norwegen, Deutschland und Vereinigtes Königreich) und vier Sektoren (Bauwirtschaft, Fertigungsindustrie, Industriereinigung und Leiharbeit) vor dem Hintergrund der EU-Erweiterung 2004 und der Finanzkrise von 2008. Die Autoren gehen der Frage nach, ob der Trend zur Dezentralisierung von Tarifverhandlungen, der typisch für die Entwicklungen im südlichen Europa ist, in gleicher Weise in den nordeuropäischen Ländern zu beobachten ist, oder ob es diesen Ländern gelungen ist, die Kontrolle über die Dezentralisierung der Mechanismen der Lohnverhandlungen zu behalten. Damit hoffen die Autoren, einen Beitrag zu den Debatten über die konvergierenden bzw. divergierenden Entwicklungswege der Systeme der Arbeitsbeziehungen in Kontexten zu leisten, die zu einer Verschärfung von Liberalisierungstrends geführt haben. Gibt es, wie Baccaro und Howell (2017) behaupten, einen Liberalisierungskurs, der institutionelle Unterschiede überwindet? Oder wirken die jedem Land eigenen institutionellen Ordnungsrahmen, wie es Thelen postuliert (2014), als Widerstandsfaktor, der Unterschiede nicht zuletzt dadurch aufrechterhält, dass er Mechanismen zur Förderung der Solidarität und zur Bekämpfung von Lohnungleichheiten ins Spiel bringt? Die Autoren analysieren diese Frage der Divergenz/Konvergenz durch die Untersuchung dreier Dimensionen: die sektorübergreifende Koordinierung von Tarifverhandlungen; die Verständigung zwischen den unterschiedlichen Verhandlungsebenen und die Regelung der Mindestlöhne. Sie beleuchten die Unterschiede zwischen einer Branche, die internationalem Wettbewerb ausgesetzt ist (der Fertigungsindustrie, die in vier Ländern explizit oder implizit eine Vorreiterrolle für die Lohnfindung spielt), und Branchen, deren wirtschaftliche Tätigkeit sich auf das eigene Land beschränkt, die aber gleichwohl im Hinblick auf die untersuchten Fälle durch den Zustrom von Arbeitskräften aus osteuropäischen Ländern nach der EU-Erweiterung betroffen waren. Trotz des zu beobachtenden Trends einer Dezentralisierung der Tarifverhandlungen in allen vier Ländern ist es der Fertigungsindustrie gelungen, an der landesweiten Koordinierung der Lohnfindung festzuhalten und ihre Vorreiterrolle in diesem Bereich zu behaupten. Aus dieser Sicht kann man von Konvergenz sprechen, aber nicht im Sinne einer Deregulierung. Für die anderen drei Branchen gilt, dass der Zustrom von Arbeitsmigranten aus Osteuropa und die steigende Zahl entsandter Arbeitnehmer (besonders im Bausektor) die Koordinatensysteme für die Lohnfindung destabilisiert haben (auch wiederum in erster Linie in der Bauwirtschaft, da die Koordinierung in den beiden andere Branchen ohnehin schwach war); dies gilt für die vier Länder außer dem Vereinigten Königreich (dort gibt es diese Systeme nicht). Wenn man sich diese Ausgangspunkte vor Augen hält, können wir für alle diese Länder von Konvergenz sprechen. Die Antwort der Arbeitgeber und Gewerkschaften in zumindestens zwei Ländern (Schweden und Deutschland) bestand darin, “interne Schutzmaßnahmen” zu verstärken und Erweiterungsmechanismen anzuwenden, die durch legislative Entscheidungen (zum Beispiel Mindestlohn in Deutschland) unterstützt wurden. Insgesamt ist nach Einschätzung von Marginson und Dølvik die Aussage nicht zutreffend, dass es einen allgemeinen Trend zur Liberalisierung gebe. Ihre Analyse beschreibt unterschiedliche Antworten auf eine identische kritische Entwicklung im gleichen Sektor in den einzelnen Ländern, aber unterschiedliche Folgen für die Mechanismen der Lohnfindung in Form unterschiedlicher Prozesse. Ein wichtiges Ergebnis ist in der Tatsache zu sehen, dass die im Hinblick auf die industriellen Arbeitsbeziehungen am wenigsten strukturierten Sektoren mit daraus folgender größerer Empfindlichkeit für externe Schocks die Sektoren sind, in denen gemeinsame Aktionen der Arbeitgeber und Gewerkschaften zur Verbesserung der Lohnfindungsstrukturen ergriffen wurden, insbesondere durch die Inanspruchnahme des Erweiterungsmechanismus.
Diese Beobachtung schließt an den Inhalt des Artikels von Miguel Ángel García Calavia (Universität Valencia) und Michael Rigby (London South Bank University) an, der sich dem Trend zur Ausweitung von Tarifverträgen in Frankreich, Portugal und Spanien vor dem Hintergrund zunehmender Flexibilisierung und Deregulierung widmet. Die Autoren beschreiben zunächst die unterschiedlichen Ausweitungsmodalitäten: halbautomatisch wie in Frankreich und Spanien (hier jedoch in Wirklichkeit eher vollautomatisch) oder vorbehaltlich einer Vereinbarung zwischen den einzelnen Stakeholdern einschließlich – wie in Portugal – der Regierung, um sie zu aktivieren oder auszusetzen, oder als letztes Szenario eine restriktivere Handhabung wie in anderen Ländern. Die Autoren analysieren danach die Entwicklung des Erweiterungsmechanismus in jedem dieser drei Länder. Zwar ist in diesen drei Ländern der Deckungsgrad von Tarifverträgen nach wie vor hoch (94% in Frankreich, 74% in Portugal, 78% in Spanien), aber der Trend zur Dezentralisierung des Verhandlungsprozesses verringert die inhaltliche Reichweite sektoraler Tarifvereinbarungen, und viele dieser Verträge können durch Vereinbarungen auf Unternehmensebene eingeschränkt werden. Das gilt besonders für Frankreich, wo diese Entwicklungen durch die Einführung von Repräsentativitätskriterien Anfang der 2000er Jahre bestimmt wurden, dann aber 2017 der Schwerpunkt auf Kriterien des Gemeinwohls gesetzt wurde und somit auch die sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der erweiterten Tarifverträge wie z. B. die Geschlechtergleichstellung mit in der Gesamtrechnung berücksichtigt wurden. In Portugal z. B. hat sich im Verlauf der letzten 20 Jahre herausgestellt, dass der Erweiterungsmechanismus in erster Linie von der politischen Couleur der Regierung und auch in hohem Maße von der wirtschaftlichen Situation abhängt; hier ist auf die Aussetzung des Mechanismus durch die Troika nach der Wirtschaftskrise 2008 zu verweisen. Wie in Frankreich ist auch die Frage des Gemeinwohls eines der Kriterien, die die Ausweitung von Tarifverträgen veranlassen können, jedoch nicht zwangsläufig. In Spanien hat sich der Grundsatz der automatischen Erweiterung, seit 1980 im “Estatuto de los Trabajadores” (Arbeiterstatut) festgelegt, kaum verändert. Nach Auffassung der Autoren ist die Beibehaltung des Erweiterungsmechanismus in seiner aktuellen Form in Spanien u. a. darauf zurückzuführen, dass die Gewerkschaften eine Einheitsfront gegen eine versuchte Reform gebildet haben, während in den beiden anderen Ländern die Diskrepanzen zwischen den Gewerkschaften es der Politik leicht machten, Tarifverhandlungen zu dezentralisieren und damit die Erweiterungsmechanismen auszuhebeln.
Diese Eigenheiten in der Entwicklung von Regelungen oder der Herausbildung von Stakeholdern und ihre Einflussnahme auf die Wirkungsweise der Akteure werden ebenfalls in dem Beitrag von Francesco Bagnardi und Valentina Petrovic vom Europäischen Hochschulinstitut in Florenz beschrieben. Das Autorenteam hat auf Grundlage der Analyse einer Auseinandersetzung in einem Montagewerk von Fiat-Chrysler in Serbien 2017 untersucht, wie die Gewerkschaften zwischen demokratischer und bürokratischer Handlungslogik vermitteln. Hier geht es darum herauszufinden, wie die Gewerkschaften die Interessen von Arbeitnehmern ungeachtet widriger struktureller Einschränkungen und Altlasten erfolgreich vertreten und warum im vorliegenden Fall die Gewerkschaften im postsozialistischen Kontext Serbiens nicht in der Lage sind, die Mobilisierung der Arbeitnehmer erfolgreich und zu ihrem Vorteil zu nutzen. Das Autorenteam zeigt, dass es den Gewerkschaften in diesem postsozialistischen Kontext nicht gelingt, effektiv zwischen den Forderungen der Arbeitnehmer und denjenigen der institutionellen Partner zu vermitteln. Während in der Literatur zwei Ausprägungen der Gewerkschaftsbewegung nach dem Zusammenbruch des Kommunismus beschrieben werden – auf der einen Seite distributiv, d. h. ein “Service-Gewerkschaftswesen”, bei dem sich die Gewerkschaften als Dienstleister ihrer Mitglieder verstehen und das seine Legitimität aus einem Bündnis mit Regierung und Arbeitgebern bezieht, auf der anderen Seite repräsentativ und abhängig von den Beiträgen der Mitglieder – kommt das Autorenteam zu dem Schluss, dass eine Mischung aus beiden Formen häufiger zu beobachten ist. Die Auseinandersetzung in dem Montagewerk in Kragujevac begann mit der Entscheidung des Managements, ein Drittel der Mitarbeiter zu entlassen (entgegen der Zusage, Arbeitsplätze zu erhalten) und damit die Arbeitsbelastung der verbleibenden Belegschaft zu erhöhen. Forderungen der Arbeitnehmer bezogen sich auf höhere Löhne, eine neue Arbeitsorganisation als Antwort auf die gestiegene Arbeitsbelastung, Zahlung eines zugesagten Bonus sowie Fahrdienste für die Arbeitnehmer der Nachtschicht. Es folgte ein dreiwöchiger Streik mit Unterstützung von zwei Gewerkschaften. Die erste Gewerkschaft war eine Nachfolgeorganisation der früheren sozialistischen Gewerkschaft mit der Mehrheit der gewerkschaftlich organisierten Arbeitnehmer, die andere eindeutig eine Minderheitsgewerkschaft, aber legitimiert durch die Beteiligung der Arbeitnehmer. Diese Gewerkschaft wurde sukzessive in dem tripartiten, durch eine starke Beteiligung der Regierung gekennzeichneten Verhandlungsprozess verdrängt. Insgesamt zeigt der Beitrag, dass traditionell konsensorientierte Gewerkschaften als Nachfolger kommunistischer Organisationen, die zur Unterstützung von Arbeitnehmerforderungen aufgerufen sind (demokratische Legitimität), sich schnell in einer bürokratischen Logik wiederfinden können, wenn sie an Verhandlungen beteiligt sind, in denen die Regierung ihr volles Gewicht in die Waagschale geworfen hat. Die Tatsache, dass die erzielte Vereinbarung – weit davon entfernt, die Forderungen der Arbeiter zu erfüllen – Streiks für drei Jahre verbietet, zeigt, dass sich in diesem Fall eine nicht-demokratische Logik durchgesetzt hat.
Im Gegensatz zum vorherigen Artikel analysiert der Beitrag von Pedro Mendonça (Napier Edinburgh University), wie eine Gewerkschaft erfolgreich die Interessen prekär beschäftigter Arbeitnehmer vertreten hat, und zeigt, dass Gewerkschaften mit der richtigen Strategie in der Lage sind, sich durch den Aufbau von Netzwerken, die wichtig für die Stärkung der institutionellen Macht der Arbeitnehmer sind, die erforderlichen Machtressourcen zu sichern. Im vorliegenden Artikel analysiert der Autor die von der nationalen portugiesischen Flugbegleiter-Gewerkschaft (Sindicato Nacional do Pessoal de Voo da Aviação Civil – SNPVAC) durchgeführten Arbeitskampfmaßnahmen gegen die Prekarisierung der Arbeitsbedingungen des Kabinenpersonals von Ryanair. Mendonça sieht die wichtigsten Faktoren für den Erfolg der Gewerkschaften in der Förderung von Solidarität, der Organisation von Aktionen und in der Verteidigung der Interessen der Flugbegleiter. Der Autor entschlüsselt die Methoden dieser Billigpreis-Fluggesellschaft, um Kostensenkungen durchzusetzen: Flugbegleiter werden über Agenturen mit Sitz in Irland eingestellt, um auf diese Weise die portugiesischen Sozialgesetze zu umgehen und die Möglichkeit für zeitlich befristete oder Nullstunden-Verträge nutzen zu können. Darüber hinaus bedient sich Ryanair aller möglichen Mittel, um Aktionen der Gewerkschaften zu durchkreuzen: Während dieses Streiks, der 2018 an drei nicht aufeinanderfolgenden Tagen in Portugal stattfand, ersetzte die Fluggesellschaft streikende Arbeitnehmer durch Personal aus anderen europäischen Ländern. Als Reaktion darauf hat die SNPVAC eine nationale und gleichzeitig länderübergreifende Kampagne ins Leben gerufen, die auch von politischen Parteien und sozialen Bewegungen unterstützt wurde, die am Kampf gegen prekäre Arbeitsverhältnisse beteiligt sind. Die Gewerkschaft hat sich ebenfalls auf internationaler Ebene für eine eindeutigere Regulierung ausgesprochen und sich bei der Europäischen Kommission dafür stark gemacht, Ryanair zur Befolgung europäischer Rechtsvorschriften zu zwingen. Auf diese Weise ist es der SNPVAC gelungen, 90% der Flugbegleiter von Ryanair für sich zu gewinnen und eine internationale Zusammenarbeit der Länder ins Leben zu rufen, in denen die Fluggesellschaft operativ tätig ist und in denen die Gewerkschaften ausnahmslos zu Streiks im Juli und September 2018 aufgerufen haben. Diese Aktionen haben dafür gesorgt, dass die SNPVAC als eine Gewerkschaft anerkannt wurde, die die Interessen der Ryanair-Mitarbeiter in Portugal durchsetzt und dafür gesorgt hat, dass portugiesische Gesetze für portugiesische Arbeitnehmer gelten.
Diese Aktion der Gewerkschaft, die sich mit der prekären Situation der Belegschaft eines Unternehmens wie Ryanair befasst, führt uns zum Thema des Artikels von Karen Jaehrling und Thorsten Kalina von der Universität Duisburg-Essen. Hier geht es darum, dass die Prekarisierung der Arbeits- und Entgeltbedingungen nicht nur die Plattformarbeiter und Selbständigen betrifft, sondern auch die abhängig Beschäftigten, die vertraglich an ein Unternehmen gebunden sind, wie wir dies im letzten Artikel gesehen haben. Bei dem Versuch einer Senkung der Arbeitskosten geht es den Arbeitgebern darum, nicht für Arbeitszeit zu bezahlen, die sie als unproduktiv ansehen. Auf diese Weise entstehen “Grauzonen” der Beschäftigung. Nach einer Übersicht über die Entwicklungen dieser Art von Abrufarbeit in Europa geht das Autorenteam auf den Unterschied ein, der zwischen formeller Abrufarbeit (die ist in Deutschland relativ strikt reguliert, gleichwohl gibt es noch Möglichkeiten, diese Gesetze zu umgehen) und informeller Abrufarbeit unterscheidet, und beschreibt die unterschiedlichen Arbeitsformen, die unter diese Beschäftigungskategorie fallen. Das Autorenteam analysiert dann die Entwicklungen der Abrufarbeit in Deutschland und zeigt, dass diese Form der Arbeit in Deutschland mit dem hier geltenden Verbot von Null-Stunden-Verträgen zwar gut reguliert ist, es aber informelle (Arbeitsstunden sind nicht definiert) und formelle Varianten gibt (definierte Arbeitszeiten, aber mit einem Prozentsatz an nicht festgelegten Arbeitsstunden, die nach Bedarf abgerufen werden können) und dass dies keinesfalls eine vernachlässigbare Größe ist: es geht um 2,9 Millionen Arbeitnehmer in der informellen und 1,7 Millionen Arbeitnehmer in der formellen Variante. Das Autorenteam beschreibt, dass diese beiden Ausprägungen mit einer geringen Zahl von Arbeitsstunden (weniger als 20 Stunden), niedrigen Löhnen und einem hohen Armutsrisiko korreliert sind. Die informelle Variante der Abrufarbeit ist durchaus gleichzusetzen mit Null-Stunden-Verträgen bzw. den irischen “if-and-when”-Verträgen. Gibt es kein vertraglich geregeltes Beschäftigungsverhältnis, so entsteht eine “Grauzone” zwischen formeller Abrufarbeit und Selbständigkeit. Im Kontext anderer bereits zum Thema Beschäftigungs-Grauzonen ausgeführten Untersuchungen (vgl. Transfer, 2018/3) schlägt das Autorenteam vor, dass weitere Studien über diese hybriden Arbeitsformen mit einer Population abhängig Beschäftigter durchgeführt werden sollten, und dass “die Ressourcen und Freiräume, die […] dem Individuum evtl. für Experimente zur Verfügung stehen und die zu neuen Regulierungen führen können”, identifiziert werden sollten, damit Präferenzen der Beschäftigten besser berücksichtigt werden können.
Der Hintergrund des Artikels, der die neue Rubrik “Politische Debatten in der EU” einleitet, ist die kontroverse Diskussion über die Einrichtung einer europäischen Arbeitslosenversicherung. Diese Debatte führte in erster Linie aufgrund der Vielfalt der Systeme der sozialen Absicherung und der Arbeitslosenversicherung in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten und auch aufgrund des Problems des “moral hazard” zu keinem Ergebnis. Günther Schmid (Freie Universität Berlin) ist der Meinung, dass ein modernes Konzept des Arbeitsmarktes nicht nur das Risiko des Einkommensverlustes infolge von Arbeitslosigkeit berücksichtigen sollte, sondern auch das Risiko unvermeidlicher Veränderungen im Laufe des Lebens. Arbeit muss sich lohnen, aber die Übergänge zwischen den einzelnen Abschnitten des Arbeits- und Privatlebens (Beschäftigung, Arbeitslosigkeit, Ausbildung, Pflege- und Betreuungsaufgaben) eines Menschen im Laufe seines Lebens müssen sich ebenfalls in dem Sinne “lohnen”, dass der Sozialschutz Menschen nicht nur in die Lage versetzen soll, sich an den Markt anzupassen, sondern dass auch der Markt die wechselnden Bedarfslagen der Menschen über ihre Lebensspanne berücksichtigen muss. G. Schmid spricht sich für die Idee einer Arbeits-Lebens-Versicherung aus, die den Schwerpunkt auf der “moral assurance” und nicht so sehr auf den “moral hazard” legt und auf die Selbstbestimmung des Individuums setzt. Schmid argumentiert, dass Arbeitslosenleistungen eine produktive Funktion haben: Der positive Gegenentwurf zum “moral hazard”-Risiko ist “moral assurance” und die damit einhergehende Motivation, sich im kollektiven Interesse rechtschaffen zu verhalten, mit der Hoffnung auf größere soziale Gerechtigkeit und mit gemeinsamen Zielen. Ein derartiges Konzept, das auf großzügigen und ausreichend langfristigen (sechs bis neun Monate) Leistungen bei Arbeitslosigkeit beruht und nicht vom Beschäftigungsstatus abhängt (d. h. auch Selbständige und Menschen in atypischer Beschäftigung mit einbezieht), bedingt die Einführung neuer Rechte und Pflichten, die zum Grundsatz in allen EU-Mitgliedstaaten werden sollten, um das Risiko von Sozialdumping zu vermeiden. Vorbehaltlich der Durchführung dieses Harmonisierungsprozesses, der durch die Einführung von Mindeststandards in den unterschiedlichen einzelstaatlichen Systemen der Arbeitslosenversicherung vollzogen würde, schlägt G. Schmid einen europäischen Mechanismus vor, der auf dem Europäischen Sozialfonds (ESF) und nicht auf der Einführung einer europäischen Arbeitslosenversicherung beruht. Die Umwidmung des ESF in einen Europäischen Beschäftigungs- und Sozialfonds, der Elemente der Sozialversicherung und der Rückversicherung nach dem Vorbild des während der COVID 19 Krise eingeführten SURE-Instruments kombinieren und überforderte nationale Systeme mit Krediten unterstützen würde, könnte nach Auffassung des Autors den europäischen Bürgern zeigen, was die EU wirklich leisten kann, um Ungleichheiten zu verringern, Armut zu bekämpfen und Mitgliedsländer im Kampf gegen die steigende Arbeitslosigkeit zu unterstützen.
Diese sechs Artikel geben Anlass zu einer etwas optimistischeren Sicht auf die Schaffung eines sozialer ausgerichteten Europas und auf die Möglichkeiten der Gewerkschaften, eine inklusivere Politik mit dem Ziel der Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen der Menschen in Europa zu fördern.