Abstract
Sous les Commissions Barroso (2004-2014), les objectifs économiques ont été jugés bien plus importants que les objectifs sociaux et la politique sociale a été largement considérée comme un obstacle à la croissance économique, à l’innovation et à l’équilibre budgétaire. Par conséquent, au cours de cette période, l’UE n’a pris que très peu d’initiatives dans le domaine de la politique sociale, tandis que des pressions étaient exercées sur les politiques sociales nationales pour qu’elles soient redimensionnées à la baisse ou décentralisées. Ces dernières années, cependant, l’adoption du socle européen des droits sociaux (SEDS), la crise du Covid, mais aussi le changement climatique et la numérisation ont ouvert un nouvel espace pour faire avancer les thèmes sociaux et développer l’Europe sociale. Dès lors, le discours des institutions européennes a radicalement changé, passant d’une conception des politiques sociales perçues comme un coût à une affirmation de la nécessité de renforcer les droits sociaux pour faire face avec succès aux multiples défis auxquels les sociétés européennes sont confrontées. Par exemple, le plan d’action du SEDS souligne qu’il est « nécessaire que nous améliorions les droits sociaux et renforcions la dimension sociale européenne dans toutes les politiques de l’Union, comme le prévoient les traités. Cela permettra de faire en sorte que la transition vers la neutralité climatique, la numérisation et le changement démographique sont socialement équitables et justes, et de transformer le pacte vert pour l’Europe et la future décennie de la numérisation 2030 en réussites pour tous les Européens ». Le plan fixe également trois objectifs ambitieux à atteindre d’ici 2030 : au moins 78 % de la population âgée de 20 à 64 ans devrait avoir un emploi; au moins 60 % de tous les adultes devraient participer à une formation chaque année; et le nombre de personnes menacées de pauvreté ou d’exclusion sociale devrait être réduit d’au moins 15 millions.
Ces ambitions européennes ont récemment donné lieu à une série de nouvelles initiatives sociales au niveau de l’UE, et plusieurs autres sont en cours d’élaboration. Ce retour au premier plan de la dimension sociale de l’UE soulève un certain nombre de questions qui constituent la toile de fond de ce numéro spécial. De quelle manière et dans quelle mesure la dimension sociale de l’UE a-t-elle été renforcée depuis l’adoption du SEDS ? Dans quelle mesure les politiques sociales nouvellement adoptées sont-elles réellement susceptibles de contribuer à l’amélioration de la vie des personnes, et en particulier de celles qui sont confrontées à des conditions de travail ou de vie précaires ? Comment expliquer le large soutien politique du centre-gauche et du centre-droit à ce tournant social ? L’importance accrue accordée aux politiques et aux objectifs sociaux témoigne-t-elle d’un rééquilibrage entre les dimensions économiques et sociales de l’UE et signifie-t-elle que le modèle économique de l’UE est en train de changer ? Et que peut-on ou doit-on faire pour renforcer significativement la dimension sociale de l’UE ?
Les articles de ce numéro de Transfer abordent (certaines de) ces questions, sous différentes perspectives et dans différents domaines.
Dans l’article introductif, Keune et Pochet confirment le renouveau de l’Europe sociale et proposent une lecture de ce renouveau selon trois axes structurants qui englobent la plupart des mesures adoptées ces dernières années dans les domaines du marché du travail, des relations professionnelles et de la protection sociale. Le premier axe correspond à un groupe de mesures qui visent essentiellement les personnes en marge du marché du travail qui travaillent et/ou vivent dans des situations de précarité, que cette précarité soit liée à leur position sur le marché du travail, au type de contrat de travail ou à l’absence de protection sociale. Le deuxième axe voit le lancement d’une série d’initiatives visant à réorganiser, renforcer et intégrer le système de relations industrielles à plusieurs niveaux de l’UE en développant la négociation collective, en encourageant le dialogue social et en améliorant la participation et les droits des travailleurs dans les multinationales et le long des chaînes d’approvisionnement. Le troisième axe, enfin, se traduit par le développement d’une série de nouvelles possibilités de financement qui sont (partiellement) orientées vers le financement de la politique sociale.
En outre, selon les auteurs, il est possible d’observer une intégration partielle de la politique sociale et des objectifs sociaux dans la gouvernance économique de l’UE. Ce renouveau de la dimension sociale de l’UE ne remet toutefois pas en cause la primauté ni les éléments fondamentaux du modèle économique de l’UE, à l’exception peut-être de ce qui concerne l’abandon (temporaire) de l’austérité et l’encouragement de l’investissement public. Les auteurs avancent ensuite l’hypothèse que les partis politiques de centre-gauche et de centre-droit pourraient continuer à faire des compromis soutenant la relance de l’Europe sociale en raison des leçons tirées de la crise financière et de la crise COVID, mais sous condition que cela n’affecte pas de manière substantielle le modèle économique sous-jacent.
Huguenot-Noël et Corti abordent le retour de l’agenda de l’UE en matière d’emploi; ils examinent dans quelle mesure le rôle de l’UE n’est pas seulement de fixer un agenda mais aussi de garantir les droits sociaux dans le domaine des politiques de l’emploi, et de déterminer quels sont les groupes qui en bénéficient. Les auteurs montrent qu’au cours des dernières années, l’UE a élargi la portée de son influence au-delà des droits sociaux individuels, mais a également pris un virage inclusif, visant à étendre la portée des dispositions sociales au-delà des bénéficiaires “traditionnels”, sous l’impulsion d’initiatives plus “universalisantes” et “capacitantes”. Ils soulignent toutefois qu’il reste encore un long chemin à parcourir avant que l’agenda de l’emploi postpandémique de l’UE ne soit bien ancré et ne profite à tous. Selon eux, il faudra pour cela que le vote à la majorité qualifiée et un droit de décision égal pour le Parlement européen deviennent la norme en matière de politique de l’emploi, et que les règles de gouvernance existantes soient révisées, afin d’accroître le pouvoir des acteurs “socialement orientés” par rapport aux acteurs “économiquement orientés”.
Kilpatrick analyse les développements législatifs liés au SEDS et affirme qu’ils annoncent un essor si significatif et si large de l’Europe sociale que l’on peut parler des “années folles” de l’Europe sociale. Elle montre que l’acquis du pilier se distingue quantitativement et qualitativement des initiatives législatives découlant du programme d’action sociale (1974), de l’Acte unique européen (1987) ou de l’accord de Maastricht sur la politique sociale (1992). Pour illustrer l’expansion et le redimensionnement de l’Europe sociale, elle examine deux domaines en particulier : l’un concerne la garantie de revenus adéquats par le biais d’initiatives sur le salaire et le revenu minimum, mais aussi la promotion et la protection des négociations collectives nationales; l’autre concerne la manière dont le travail et la protection sociale de l’UE sont remodelés par la transition verte.
Kilpatrick souligne le caractère surprenant de l’expansion de la législation sociale de l’UE, compte tenu de la nature du pilier, non contraignante et orientée vers les États membres, et des limites des compétence et des pratiques communautaires établies. Ces limites risquaient de créer un décalage entre les déclarations sur le socle et la capacité d’action de l’UE, mais l’importance politique des compétences concernées a permis en grande partie de contourner cet obstacle. Les actions de l’UE au cours de la décennie régressive de Barroso (2004-2014) ont à la fois réfuté l’argument selon lequel l’UE ne peut pas agir sur les salaires et les revenus et renforcé la pertinence politique d’une action progressiste de l’UE sur ces planchers minimaux. La crise du COVID, la guerre en Ukraine, le Brexit et les changements qui surviennent dans le monde du travail, ainsi que le caractère urgent de mesures drastiques en matière climatique et environnementale, ont poussé l’UE à agir de manière inédite et ont redéfini les limites et les sources du droit et de la politique du travail et de la politique sociale, alors même que ses compétences n’ont pas été élargies.
Copeland étudie l’objectif ambitieux de lutte contre la pauvreté qui figure dans le plan d’action du SEDS et analyse le positionnement de la politique de lutte contre la pauvreté dans la hiérarchie générale de la gouvernance de l’UE, ainsi que les accords de gouvernance dans le domaine lui-même. Il constate qu’à travers ces dispositifs de gouvernance, la question du risque de pauvreté ou d’exclusion sociale est largement traitée par des accords intergouvernementaux et ne constitue donc qu’une priorité de troisième ordre pour l’UE, l’intégration économique occupant le premier rang et la politique de l’emploi le second. Dans le même temps, sur le terrain, les mécanismes de gouvernance de l’UE sont actuellement transformés afin d’encourager davantage les États membres à prendre des mesures. Même si cette évolution est significative, la capacité globale de l’UE à réduire le nombre de personnes menacées de pauvreté ou d’exclusion sociale exige que ce domaine cesse d’être considéré comme une priorité de troisième ordre.
Enfin, Crespy et Munta analysent les ambitions sociales impliquées dans les plans de transition juste de l’UE. Ils examinent le type de modèle de transition qui émerge sous les auspices de l’UE et dans quelle mesure ce modèle fournit une réponse intégrée aux questions imbriquées de la justice sociale et de la transition verte de l’économie. Pour ce faire, ils se concentrent sur deux instruments clés proposés pour traiter les questions sociales découlant de la transition verte, le Fonds pour une transition juste et le Fonds social pour le climat, en examinant leurs objectifs, leurs liens avec les instruments politiques existants et les modèles de conflit politique dans lesquels ils s’inscrivent. Ils montrent que les deux fonds poursuivent des objectifs étroits ancrés dans une logique d’investissement réactif de l’éco-intégration, en l’espèce la décarbonisation de l’économie grâce à des mécanismes basés sur le marché tels que la tarification du carbone, qui suit la logique de l’investissement social en mettant l’accent sur la requalification des travailleurs touchés par la décarbonisation. Le SEDS ne joue pratiquement aucun rôle dans ces processus.
Crespy et Munta constatent l’émergence d’un modèle européen qui s’articule autour de l’idée de croissance verte - par le biais des marchés du carbone et des marchés du travail efficaces - plutôt que d’être centré sur la santé des personnes et leur bien-être dans un environnement préservé. Ce modèle peut être caractérisé comme une nouvelle forme d’État investisseur, plutôt que comme un véritable État écosocial abordant simultanément les problèmes environnementaux et sociaux de manière holistique. Les auteurs émettent de sérieux doutes sur le fait que cette approche soit suffisante pour faire face à l’accroissement prévisible des inégalités entraîné par l’aggravation de la situation climatique et par la montée en puissance des politiques de transition. Ils proposent ensuite un certain nombre de moyens pour rendre les politiques plus pérennes, notamment l’application du principe du pollueur-payeur, la révision du SEDS pour y inclure la justice environnementale et le droit à une vie saine et à un environnement protégé, la fiscalité verte et l’implication des parlements nationaux dans l’élaboration d’une stratégie de transition juste, globale et articulée sur plusieurs niveaux.